Congreso: ¿cuál es la diferencia entre la prórroga del período ordinario y el llamado a sesiones extraordinarias?

El sábado 30 de noviembre finaliza el periodo de sesiones ordinarias del Congreso. Si bien funcionarios del Poder Ejecutivo anunciaron que el presidente Javier Milei (La Libertad Avanza) convocaría a extraordinarias para tratar su propia agenda –eliminar las PASO y modificar la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos-, quedó pendiente el debate por el Presupuesto 2025.

En este marco, la oposición presiona para que el Gobierno habilite su tratamiento y desliza la posibilidad de autoprorrogar las sesiones para seguir trabajando hasta el 31 de diciembre. Pero, ¿el Congreso puede autoconvocarse? ¿Cuáles son los antecedentes?

¿Qué son las sesiones extraordinarias del Congreso?

La Cámara de Diputados y el Senado se reúnen en sesiones ordinarias del 1 de marzo al 30 de noviembre, según establece el artículo 63 de la Constitución Nacional. Durante esos 9 meses, el Congreso tiene absoluto control sobre su funcionamiento y su agenda. Esto significa que puede tratar todos los temas y proyectos de ley que estén debidamente presentados y habilitados para ser discutidos.

Sin embargo, el 1 de diciembre el Poder Legislativo entra en receso. A partir de entonces, las opciones para mantener al Congreso trabajando son 2: a través de una prórroga del período ordinario o de la convocatoria a sesiones extraordinarias.

¿Cuál es la diferencia entre la prórroga del período ordinario y las sesiones extraordinarias?

Durante una prórroga de sesiones ordinarias, el Congreso tiene la facultad de avanzar con su agenda y tratar todos los temas que le parezcan pertinentes. En este caso, no debe ceñirse a ningún asunto en particular y podrá convocar a reuniones de comisión y a sesiones libremente. En los últimos 10 años, se prorrogó el período ordinario en 6 oportunidades: 2014, 2015, 2020, 2021, 2022 y 2023.

En tanto, las sesiones extraordinarias son convocadas con un temario fijado por el Poder Ejecutivo. Junto con el decreto de convocatoria -el cual establece la duración del período extraordinario- se publica un listado de asuntos o proyectos a tratar, el cual puede ser actualizado indefinidamente. En consecuencia, el Ejecutivo propone -en la medida en que las Cámaras deberán ceñirse solo a los temas fijados en el decreto-, pero el Congreso dispone -dado que podrán avanzar o no con su debate en comisiones y en sesiones-.

Es que, si bien se trata de una práctica habitual, el oficialismo depende de las mayorías parlamentarias para poner al Congreso en actividad. Vale recordar lo sucedido en el período extraordinario de 2022, cuando el ex presidente Alberto Fernández (Frente de Todos) convocó a sesiones para tratar 27 proyectos de ley pero -por falta de apoyos- el Poder Legislativo no avanzó con el tratamiento de ninguno de los temas y mantuvo sus puertas cerradas.

¿Quién puede convocar?

La Constitución nacional, en su artículo 63, dice que ambas Cámaras pueden “ser convocadas extraordinariamente por el Presidente de la Nación o prorrogadas sus sesiones”. De acá, queda claro que la facultad de convocar a extraordinarias es exclusiva y excluyente del Poder Ejecutivo, pero no arroja igual claridad respecto de quién puede prorrogar las sesiones ordinarias.

En tanto, entre las atribuciones del Poder Ejecutivo, el artículo 99 le confiere: “Prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera”.

Además, establece en su artículo 100 que entre las atribuciones del Jefe de Gabinete de Ministros se encuentra la de “refrendar los decretos que dispongan la prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones extraordinarias”.

En ambos casos, para avanzar, el Ejecutivo debe emitir un decreto y definir un período, el cual puede extenderse hasta el último día de febrero, un día antes de que arranque el siguiente período ordinario.

Sin embargo, nada dice la Constitución respecto de la facultad de autoprórroga del Congreso.

La oposición impulsa que el Congreso avance con una autoprórroga

El bloque Democracia para Siempre (DPS), liderado por el radical Pablo Juliano, propone que el Congreso avance con una autoprórroga hasta el 31 de diciembre de 2024. Si bien reconocen que no es la práctica, proponen que se vote una Resolución Conjunta de ambas Cámaras que así lo determine.

Los radicales referencian doctrina y sostienen que “admitir que sólo el Poder Ejecutivo puede prorrogar las sesiones ordinarias llevaría a configurar un caso de explícita vulneración de la interdependencia de los poderes del Estado, subordinando potestades de uno de ellos (en este caso el Legislativo) a favor de otro, en clara contradicción con el sistema republicano que nuestro país ha adoptado desde su origen”.

Según el diputado Fernando Carbajal (DPS), redactor de la propuesta, “cuando el poder surge de la Constitución, lo razonable es que es la Cámara quien tiene la facultad de hacer esta convocatoria y la mayoría de los constitucionalistas coinciden”.

Sin embargo, admitió que “hay un inconveniente práctico” debido a que la Constitución, en su artículo 65, establece que ambas Cámaras deben funcionar en simultáneo. “De concretarse la decisión de la Cámara de Diputados para que el Congreso pudiera válidamente sesionar, el Senado tendría que hacer lo propio”, explicó.

Lo mismo interpreta el ex senador nacional Eduardo Menem (Partido Justicialista-PJ), hermano del ex presidente Carlos Menem (PJ) y padre del actual presidente de la Cámara baja, Martín Menem (La Libertad Avanza).

En su libro “Derecho Procesal Parlamentario”, de 2020, indica que “se trata de una facultad concurrente, aun cuando el Poder Legislativo no la haya ejercido”. Y agrega: “En caso de duda, debe estarse a favor del Poder de que se trata, en tanto no invada la competencia exclusiva de otro Poder del Estado, lo que por cierto no ocurre en el caso de las facultades concurrentes”.

Sin embargo, desde el oficialismo no opinan lo mismo. “El texto de la Constitución no permite una interpretación como esa y la costumbre constitucional ha sido que siempre se lo ha reconocido como una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo. Las veces que se ha intentado con alguna idea peregrina como esta fue siempre rechazada. De ninguna manera me parece posible una autoprórroga”, indicó a este medio el diputado y presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales, Nicolás Mayoraz (La Libertad Avanza). En tanto, agregó que no espera que el tema tenga asidero si es tratado.

¿Qué antecedentes existen?

El último -y casi único- antecedente de autoprórroga se remonta al 2001, en plena crisis económica y política, cuando el Senado aprobó el 19 de diciembre de ese año una Resolución que en su artículo 1º decía: “En ejercicio de las atribuciones acordadas en los artículos 63 y 75, inciso 32, de la Constitución Nacional al Congreso de la Nación, prorrogar el período 110 de sesiones ordinarias hasta el 28 de febrero de 2002”. Pero esta resolución no fue luego tratada por Diputados y no se llegó a efectivizar.

De hecho, ante esta situación sin precedentes, el Ejecutivo emitió un decreto el 22 de diciembre de ese año prorrogando las sesiones del Congreso del 1° de diciembre al 28 de febrero. Se trató de una convalidación ex post.

¿Qué temas quiere la oposición que se traten en la prórroga?

El principal objetivo de los opositores sería avanzar con el debate del Presupuesto 2025, que quedó suspendido la semana pasada luego de que el presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de Diputados, José Luis Espert (LLA), informara el fracaso de las negociaciones con los gobernadores. El impasse en la discusión fue duramente criticado por varios bloques, los cuales piden seguir la discusión en diciembre.

¿Cómo se resuelve este debate?

Deberá ser la Cámara quien, en el marco de una sesión plenaria, resuelva si la propuesta de autoprórroga puede implementarse o no. Eso es justamente lo que intentará el radicalismo de Democracia para Siempre esta semana, que apunta a que esta propuesta se trate en la convocatoria pautada para esta tarde.

Habrá que ver si logra el apoyo de los otros bloques para avanzar y fijar semejante antecedente. No obstante, también se podría recorrer otro camino: que el Ejecutivo finalmente llame a sesiones extraordinarias, y fije una agenda para la actividad de verano en el Congreso. De este modo, la discusión reglamentaria quedaría desactivada.

*Julieta Cravero y Lorena Zapata, de la Agencia Esfera Pública para Chequeado.