“House of Cards” a la latinoamericana

En los últimos días regresó la afamada serie de Netflix, House of Cards, en la que el maquiavélico político Frank Underwood, interpretado por Kevin Spacey, controla todas las cartas. En esta tercera temporada Frank es ahora Presidente de los Estados Unidos. House of Cards transporta a miles de espectadores a los corredores de la capital norteamericana, ofreciendo una pequeña muestra de cómo se obtiene, concentra y maneja  el poder en Washington D.C. Evidentemente, como la propia serie sugiere, cualquier parecido con la realidad es pura coincidencia. Sin embargo, no se pueden negar ciertos patrones que se asemejan al manejo real de la política.

Lo que explotó la sed de venganza de Frank Underwood fue no haber sido nombrado Secretario de Estado (una posición por demás demandada), y por tanto su visión de “poder” tuvo que ser circunscrita a su posición como Congresista. Underwood, utiliza sus perversas habilidades de manipulación para terminar controlando el Capitolio, y dirigiendo muchas de las decisiones del país. Tanto en la realidad como en la ficción, las posiciones de jerarquía y liderazgo en el Poder Legislativo son cruciales para ejercer el poder y tener influencia.

¿Podría existir un Frank Underwood a la “latinoamericana”? Resulta interesante, que aún con una clara tendencia en Latinoamérica al hiper-presidencialismo, el funcionamiento al interior del Poder Ejecutivo permanece inexplorado (véase, Bonvecchi y Scartascini, 2011). El Presidente y el Poder Ejecutivo son tratados por la academia como “cajas negras” aun cuando esta rama del poder adopta complejas manifestaciones en el andamiaje institucional.

Aun cuando resulta difícil hacer generalizaciones en la región, debido a una enorme variedad de factores que diferencian a los países, el Departamento de Investigaciones del BID ha llevado adelante varias investigaciones, incluyendo La política de las políticas públicas, Policymaking in Latin America, How Democracy Works y El juego político en América Latina, que ayudan a identificar ciertos patrones comunes en América Latina.

Un rasgo presente en toda la región es que en muchos países los puestos en el gabinete se han utilizado tradicionalmente para construir coaliciones en contextos de otro modo fragmentados. (A diferencia de los EE.UU., la mayoría de los países latinoamericanos tienen sistemas electorales de representación proporcional, lo que aumenta el número de partidos que compiten por el cargo.)  Esta característica ha hecho que la mayoría de las posiciones en el  gabinete -salvo la de los Ministros de Finanzas, Economía o Hacienda- resulten menos relevantes para la formulación de políticas. Más aun, la estabilidad en puestos del gabinete ha sido tradicionalmente muy baja; de acuerdo con datos recopilados por Cecilia Martínez Gallardo en “How Democracy Works” la permanencia promedio de Ministros en ejercicio de funciones es de 20 meses.

Por otro lado, ¿cómo funciona el papel de las legislaturas de América Latina? Sabemos mucho acerca de eso. Como se describe en “The Weakest Link: Government Capabilities in Latin America and the Caribbean” y se muestra en la siguiente tabla, las capacidades del Poder Legislativo son bajos en América Latina. En consecuencia, las legislaturas desempeñan un papel mucho menos relevante en América Latina que lo hace en los EE.UU., por lo que Frank probablemente no hubiera podido obtener los mismos resultados en  América Latina.

Fuente: Franco y Scartascini (2013).

Si extraemos el papel que el Congreso norteamericano juega en “House of Cards” y las características del Poder Legislativo en Latinoamérica (véase, Palanza, Scartascini y Tommasi, 2012) las diferencias entre los dos tipos de legislaturas se vuelven aún más marcadas.

Por ejemplo, los legisladores de América Latina tienden a tener relativamente menos experiencia y carreras mucho más cortas que sus contrapartes estadounidenses. A diferencia de los EE.UU., donde algunos legisladores pueden hacer una carrera de por vida en el Congreso (Ted Kennedy y Strom Thurmond, por ejemplo), la labor legislativa en América Latina de la mayoría de los políticos tiende a limitarse a unos pocos años. Otro sorprendente contraste entre las dos regiones es el papel desempeñado por los comités del Congreso. Aunque estos comités son muy importantes en los EE.UU. y en “House of Cards”, suelen ser poco relevantes en América Latina. Finalmente, cabe destacar que mientras en EE.UU. el Congreso es un lugar relevante para construir una carrera política (por ejemplo, al igual que Frank Underwood, Barack Obama y Joe Biden desarrollaron su carrera política en el Congreso), la mayoría de los políticos de América Latina no buscarían construir su carrera política a partir de posiciones como legislador.

Así las cosas, cuando veamos “House of Cards” es importante recordar que las realidades que se esconden en los pasillos del poder en las capitales de América Latina son distintas, probablemente igual de entretenidas; pero esa sí, es otra historia.

* Economista principal del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), uno de los autores del blog Ideas Que Cuentan. Este post fue publicado originalmente acá.

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