¿En Transporte se hicieron licitaciones transparentes?

En su discurso, el presidente, Mauricio Macri, afirmó que la obra pública dejó de ser sinónimo de corrupción y que “gracias a que en Transporte hicimos licitaciones transparentes y una mejor contratación de proveedores, ahorramos más de 32 mil millones de pesos”.

La verificación de la cifra no resulta posible debido a la falta de divulgación pública de datos actuales y contrastables en materia de contrataciones. El Estado no produce ni publica información cuantitativa ni cualitativamente suficiente sobre el modo en que el Estado adquiere bienes, servicios y obras. La limitada publicidad es un déficit estructural histórico del sistema nacional de compras. Ello obedece a restricciones propias de la normativa y, en particular, a que el órgano rector -la Oficina Nacional de Contrataciones- carece de potestades suficientes para incentivar a los organismos contratantes a enviarle la información. Es esperable que esta opacidad se modifique con la entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la Información Pública sancionada en 2016 y que entrará en vigencia en septiembre de este año, con el efectivo funcionamiento del sistema de datos abiertos (en la actualidad sólo se publican datos de las convocatorias y adjudicaciones de 2015) y con el incipiente, pero esperanzador sitio “Compr.ar”. Sin perjuicio de la cifra, entonces, ¿qué avances reales hubo en materia de transparencia en las contrataciones del área de Transporte?

El sistema de compras públicas es un proceso que regula la ejecución del presupuesto para proveerle bienes, servicios y obras a la comunidad. El Banco Mundial estima que en América Latina y el Caribe las contrataciones públicas representan entre el 10 y el 15% del PBI. Por su parte, Transparencia Internacional indica que los costos de la corrupción en las compras públicas alcanzan entre 20 y 25% del valor del contrato, llegando en ocasiones al 40-50%. Los estudios comparativos de los sistemas regionales de contrataciones -publicados antes del cambio de Gobierno- mostraban que el sistema argentino presentaba déficits estructurales significativos: reducido ámbito de aplicación, baja competitividad, limitada publicidad, conflictos de interés sub-regulados, debilidad de los mecanismos de control y un precario órgano rector. Además, de un análisis actualizado de aquella comparación se desprenden dos datos cruciales: la Argentina hace obra pública con una ley de 1947 y es el único país de toda América Latina y el Caribe junto con Venezuela que no regula sus adquisiciones a través de una ley, sino de un decreto dictado por el Poder Ejecutivo Nacional.

El estado actual del sistema nacional de contratos de bienes, servicios y obra pública, del cual dependen, entre otras, las adquisiciones correspondientes al área de Transporte a la que aludió el Presidente es bastante similar al que existía hace un año. Las obras públicas continúan rigiéndose por aquella norma de 1947 y los bienes y servicios por el decreto delegado del año 2001. Como se indica en este chequeo de las promesas realizadas en el discurso de apertura de sesiones ordinarias de 2016, aunque el Presidente había señalado que “también necesitamos una nueva ley de compras públicas y desarrollo de proveedores, para romper los bolsones de corrupción y mejorar la eficiencia”, la nueva administración no avanzó en la sanción de una nueva regulación en la materia.

En mayo de 2016, el Gobierno anunció que comenzaría a publicar pliegos de obra pública en Internet y que recibiría ofertas en formato digital. La normativa vigente en ese momento ya preveía tanto la obligación de aceptar el envío de ofertas en formato digital como la de publicar en Internet todos los pliegos (no sólo los de obras), pero hasta entonces su cumplimiento era insignificante. En consecuencia, se destaca positivamente que, según se desprende del sitio “Compr.ar”, comienza a cumplirse dicha norma básica de publicidad tendiente a aumentar la concurrencia de potenciales oferentes.

Ese mismo mes, el Gobierno cambió por decreto parte de la reglamentación de aquel decreto delegado, elevando los montos mínimos a partir de los cuales es necesario realizar una licitación pública “con la finalidad de otorgar mayor flexibilidad y rapidez a la gestión de las contrataciones”. Es decir que se aumentaron los montos que permiten contrataciones directas o licitaciones privadas. El monto que permite evitar la licitación pública y recurrir a la licitación privada se incrementó de $800 mil a $6 millones; es decir, un 750%. La reforma adquiere relevancia cuando se advierte que la licitación pública es el único procedimiento realmente competitivo, dado que convoca a todos y tiene más publicidad, mientras que en la licitación privada sólo se invita a los proveedores inscriptos (aunque deben considerarse las ofertas de todos) y se reduce la publicidad.

El decreto también cambió radicalmente el nivel de funcionarios autorizados para realizar los distintos actos del proceso de compra. Dos ejemplos: (a) un Director Nacional podía aprobar adjudicaciones menores a $680 mil y ese monto aumenta a $3 millones; (b) el Jefe de Gabinete debía aprobar adjudicaciones superiores a $21.7 millones y a partir de la reforma sólo debe hacerlo si superan los $100 millones. El cambio es significativo porque reduce el control de los superiores jerárquicos, que tienen mayor responsabilidad política. En la causa penal en la que se investigan las irregularidades del “Plan Qunita”, por caso, el ex jefe de Gabinete Aníbal Fernández fue procesado justamente por haber participado del proceso licitatorio. En definitiva, la norma establece una mayor descentralización operativa de compras que sin mayores controles públicos incrementa la discrecionalidad y, por tanto, los riesgos.

Además, poco tiempo después, el Gobierno aprobó (también por decreto) un nuevo régimen de contrataciones para bienes y servicios. La norma mejoró algunos aspectos (por ejemplo, eliminó una cláusula discrecional que permitía al Poder Ejecutivo Nacional apartarse del reglamento o del pliego), pero en lo sustancial mantuvo la estructura de baja publicidad, reducido ámbito de aplicación y limitado control. Además, la participación ciudadana, que ya era prácticamente inexistente en el régimen anterior, se redujo aún más, eliminándose la posibilidad de convocar a reuniones en el marco del trámite de observaciones al pliego por parte de la ciudadanía. Tal vez el aspecto más negativo de esta reforma sea la eliminación como inhabilitados para contratar del cónyuge, padres o hijos de los empleados y funcionarios respecto de las compras del organismo en donde se desempeñen. Como se indicó en estanota de Chequeado, esa inhabilitación para contratar era una de las pocas con las que contaba nuestro precario sistema para prevenir conflictos de interés en la materia.

Finalmente, en noviembre de 2016 el Congreso aprobó una ley para regular los contratos de participación público privada (PPP), que los especialistas coinciden en señalar como un sistema que incrementa la discrecionalidad y los riesgos de corrupción en materia de compras. Así, por caso, se destaca la opinión de la experta Irma Eréndira Sandoval Ballesteros para el caso de México. En el mismo sentido, José Luis Guasch, ex analista senior del Banco Mundial para la región, indicó recientemente en una nota con The Economist que el 78% de los contratos de transporte realizados vía PPP en América Latina se renegociaron. Es decir: las empresas ganan por ofrecer el mejor precio y luego lo incrementan. En la misma nota, José Ugaz, director de Transparencia Internacional, señaló que el principal método de corrupción del escándalo de Odebrecht fue aumentar los costos post-adjudicación, especialmente a través de los contratos de PPP, que se han puesto de moda en la región.