Deudas y logros a 20 años de la reforma constitucional

Hace 20 años, el 22 de agosto de 1994, se aprobó la última reforma de la Constitución Nacional, fruto del Pacto de Olivos entre los dos partidos mayoritarios, el Partido Justicialista (PJ) y la Unión Cívica Radical (UCR). Un repaso por los logros y las deudas del texto.

A fines de 1993 se sancionó la Ley 24.309, que declaró la necesidad de la reforma constitucional y aprobó un Núcleo de Coincidencias Básicas, que incluyó “la atenuación del sistema presidencialista” y la reducción del mandato presidencial a cuatro años pero con reelección, y habilitó otros temas “para su debate y resolución en la Convención Constituyente”.

De este temario libre de la Convención “surgieron nuevos derechos como el de los consumidores a información adecuada y veraz, el derecho a un ambiente sano, el habeas corpus y el habeas data”, enumeró Andrés Gil Domínguez, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Buenos Aires (UBA).

“El texto de la Constitución de 1994 planteó un fuerte y robusto compromiso con la vigencia de los derechos fundamentales, como los civiles, políticos o ambientales, e incorporó mecanismos efectivos para hacerlos cumplir o reclamarlos, como por ejemplo el amparo”, repasó Gustavo Maurino, cofundador de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ).

Así, desde 1994 el artículo 43 de la Carta Magna establece que toda persona puede interponer una acción de amparo contra un acto que “en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace” derechos y garantías. Es el caso de cualquier forma de discriminación, o cuando se afecte derechos “que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general”.

Ese mismo artículo incluyó que, además del afectado, podían interponer un amparo “las asociaciones que propendan a esos fines”, es decir que permitió a las organizaciones de la sociedad civil presentar este tipo de acciones.

“Una de las más influyentes reformas ocurridas en 1994 está plasmada en el artículo 75 inc. 22 que incorporó, con jerarquía constitucional varios tratados internacionales que protegen los derechos humanos”, consideró en un artículo Eduardo Bertoni, ex relator especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).

Entre estos tratados se encuentra, por ejemplo, la Convención Americana de Derechos Humanos, que en su artículo 13 establece que “toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión”. Así, al incorporar los pactos internacionales, el texto constitucional reformado en 1994 “cumple acabadamente con los principales fundamentos filosófico-políticos que iluminan el ejercicio de la libertad de expresión”, concluyó Bertoni.

A partir de este artículo los tratados y convenciones sobre derechos humanos tendrán jerarquía constitucional si luego de ser aprobados por el Congreso obtienen el voto “de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara”. Esto sucedió en 2003 con la “Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad”, y permitió la reapertura de los juicios por los delitos de la última dictadura militar.

Maurino, también profesor de Teoría Constitucional en la Universidad de Palermo (UP), consideró además valiosas las cláusulas para una mayor participación democrática de la ciudadanía, como el plebiscito o el referéndum. Pero diferenció el texto de la norma de su aplicación: “En la práctica estos mecanismos no fueron realmente activados. Y lo mismo pasó con la idea de atenuar el hiperpresidencialismo, algo que se mantuvo o profundizó luego”.

“La reforma todavía busca efectividad en la práctica de la igualdad. El crecimiento de los derechos y de su régimen jurídico expone claramente los desniveles de su goce y ejercicio en distintos lugares del país, así como las desigualdades respecto de determinados derechos y de determinados sujetos”, coincidió Mónica Pintos, decana de la Facultad de Derecho de la UBA.

Nuevos organismos y sus leyes

La Constitución de 1994 creó una serie de nuevos organismos o mecanismos de distribución de poder y fondos que necesitaban de leyes para implementarse. Algunas fueron aprobadas, pero otras todavía siguen a la espera, como la ley de coparticipación federal. Uno de los grandes problemas es que para poder aprobarla se necesita el acuerdo de todas las Legislaturas provinciales. Algo casi imposible de lograr dado que es improbable que alguna provincia esté dispuesta a resignar fondos en la nueva distribución.

Tampoco se sancionó la ley que debería regular a la Auditoría General de la Nación (AGN), el órgano de control del Congreso de la Nación. Con otras leyes, el Congreso avanzó más o menos rápido, como la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada en 1995; el Consejo de la Magistratura, en 1999; la de ética pública, en 1999; la ley de Protección de datos personales, en 2000; y la ley de consulta popular, en 2001 (para más información, ver esta nota).

“El hecho de que varias normas constitucionales fueran abiertas, con la necesidad de que leyes posteriores las reglamentaran, generó estos problemas porque en la Argentina es difícil que quienes están en el poder sancionen leyes para limitar sus potestades”, observó Gil Domínguez.

Según explicó Maurino, este tipo de normas abiertas es habitual en las reformas constitucionales de la región en los últimos años, ya que los consensos que se logran suelen ser muy básicos, y se señalan principios generales que necesitan luego legislación específica. “Es inevitable por la complejidad de los cambios institucionales que se llevan a cabo”, explicó.

Otro organismo para el control de los actos públicos creado con la reforma es la Defensoría del Pueblo. “Es importante porque es el único órgano de protección de los derechos humanos independiente del Poder Ejecutivo. Pero desde hace cuatro años que el puesto de titular está vacante, y desde diciembre que tampoco hay un defensor adjunto”, señaló Alvaro Herrero, doctor en Ciencia Política de la Universidad de Oxford y presidente del Laboratorio de Políticas Públicas.

Herrero también se refirió a los problemas de funcionamiento del Consejo de la Magistratura, por los que un porcentaje importante de puestos está vacante. “Todavía no se terminó de generar un consenso con respecto a cómo debe desarrollarse la actividad del Consejo. En parte se debe a que todo el capital político de la reforma estuvo puesto en la reelección y no tanto en los otros temas planteados”, concluyó.