El Congreso sanciona cada vez menos leyes propuestas por el Poder Ejecutivo

Es la reunión institucional más importante de la Argentina: cada 1º de marzo, el Presidente de la Nación se presenta ante la Asamblea Legislativa, en presencia de los jueces de la Corte Suprema de Justicia, los gobernadores y otras autoridades, para brindar un discurso en el que enumera las leyes que son necesarias para su gobierno y que, por ende, necesita que sean tratadas y aprobadas por el Congreso. Esas leyes, las que impulsa la Casa Rosada, en los últimos 40 años vienen teniendo cada vez menos participación en el total de leyes sancionadas. Y las proporciones más bajas se anotan en el último lustro.

Es la conclusión de un análisis del Centro de Datos de Chequeado sobre el registro histórico de sanciones de leyes de la Dirección de Información Parlamentaria de la Cámara de Diputados. Y los especialistas consultados por este medio indicaron que esa menor participación de los proyectos del Poder Ejecutivo en el total de leyes aprobadas por las 2 cámaras es signo de una mayor debilidad de las agendas legislativas de los gobiernos. 

Además, la estadística parlamentaria da cuenta de una disminución en la cantidad de leyes aprobadas por el Congreso sin perjuicio de su origen; es decir, sin importar si fueron presentadas por el Poder Ejecutivo o por diputados y/o senadores.

¿Qué dicen los datos?

Desde 1984, el primer año legislativo tras el fin de la última dictadura militar y la restauración democrática, en la Argentina se sancionaron poco más de 4.600 leyes, con un promedio de 122 por año. El volumen de producción anual no fue constante sino, por el contrario, bastante dispar, pero en los últimos 5 años se observa una marcada caída de ese promedio histórico.

De hecho, sin contar el actual período legislativo -que empezó hace 4 meses y en el que se sancionaron tan solo 4 leyes-, en los 3 últimos períodos se observó la producción más baja de las últimas 4 décadas, con un promedio anual de 56 leyes aprobadas. Los años con el registro más bajo fueron 2019, con 41; 1987, con 53, y 2021, con 56.

Causas y consecuencias

En la menor producción de leyes inciden al menos 3 factores, dijo a Chequeado Ernesto Calvo, politólogo y docente de la Universidad de Maryland (Estados Unidos). Uno es la “caída de la tasa de aprobación presidencial en la opinión pública”; otro es la “fractura de la coalición de gobierno” y otro, los años electorales.

Calvo también destacó que “no hay otro periodo en la historia argentina en el que se haya atravesado una pandemia y la transición del Congreso a sesiones remotas” y que, por lo tanto, el COVID-19 es una causa que no se puede descartar a la hora de analizar el desempeño cuantitativo del Congreso en la sanción de leyes. De hecho, la producción de 2020 -casi en su totalidad, con sesiones sin presencialidad o híbridas- fue la sexta más baja desde el fin de la dictadura militar, con 70 leyes aprobadas.

Gerardo Scherlis, investigador del Conicet y profesor titular regular en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA), señaló: “El claro descenso en el número de leyes que se verifica en el último lustro y, en alguna medida menor, en la última década, seguramente responde a la dificultad para encontrar acuerdos legislativos en el marco de una política muy polarizada”.

“Durante la mayor parte del período democrático, los presidentes no contaron con mayoría en ambas cámaras, y eso no fue obstáculo para alcanzar acuerdos. El Congreso es un ámbito de negociación y presidentes minoritarios han obtenido leyes que les permitieron avanzar con su programa de gobierno. Aunque algo de esto subsiste hoy, da la impresión de que el juego legislativo está más trabado por la polarización, y que esto seguramente se irá acentuando con el proceso electoral de 2023”, evaluó el especialista.

Los proyectos de la Rosada tienen cada vez menos preponderancia

Pretende una vieja regla de la política que en los años electorales la actividad del Congreso y la sanción de leyes se reduce con respecto a los años no electorales. El registro público de leyes sancionadas entre 1983 y 2021 confirma dicha regla, aunque la diferencia no es significativa: en los años no electorales el Congreso sancionó 2.446 leyes y en años electorales, 2.180.

Si se afina la mirada y se pone foco únicamente en la sanción de leyes promovidas por el Poder Ejecutivo, se observa que con el correr de los años los proyectos de la Casa Rosada tienen cada vez menos preponderancia, lo que a criterio de los estudiosos de la dinámica parlamentaria se traduce en un menor peso de la agenda de los gobiernos en el Congreso.

El 2021 fue el año en que las leyes sancionas con origen en el Poder Ejecutivo de Alberto Fernández (Frente de Todos) tuvieron la menor participación en el total de leyes sancionadas: 13 de 52, o sea un 25%. A ese año le siguen 3 de los 4 años de gobierno de Mauricio Macri (Cambiemos): 2016, con 27%; 2018, con 30% y 2019, con 31%. Es decir que las proporciones más bajas se registran en los últimos 5 años.

“Esto podría estar sugiriendo la debilidad de un presidente que no sólo no tiene mayoría propia en el Congreso (lo cual es habitual) ni que tampoco logra tejer acuerdos con la oposición (esto es menos habitual), sino que no parece tener un férreo control sobre el propio bloque legislativo oficialista (lo cual es extraordinario)”, destacó Scherlis, en alusión al presidente Fernández y el Frente de Todos.

En el otro extremo se encuentra el período legislativo especial que empezó el 10 de diciembre de 1983 -cuando asumió Raúl Alfonsín (UCR) con la reanudación de las tareas parlamentarias- y terminó el 30 de abril de 1984. En esos primeros 5 meses de democracia, el 100% de las iniciativas aprobadas por el Congreso pertenecieron al Ejecutivo.

A esa marca le sigue 1989, año en que empezó el primer gobierno de Carlos Menem (PJ), que asumió de manera anticipada, en plena hiperinflación, el 8 de julio. Ese año casi 6 de cada 10 iniciativas que aprobó el Congreso fueron enviadas por la Casa Rosada.

Calvo sostuvo que el primer año de gestión de un presidente “es cuando se da curso a la agenda del Ejecutivo” y que “eso quedó trunco” en el caso del Frente de Todos como consecuencia de la pandemia de coronavirus, que se inició “justo cuando tenía que comenzar el periodo legislativo, en marzo de 2020”. “Eso abortó todo el ciclo habitual de alta iniciativa y aprobación en la ‘luna de miel’. Y la misma depresión en cantidad de legislación se ve en gran parte de los presidencialismos del mundo durante la pandemia”, señaló.

En resumen, el Congreso sanciona cada vez menos leyes desde la recuperación de la democracia y, haciendo foco, se registra una caída en la participación de las iniciativas del Poder Ejecutivo en el total de leyes aprobadas. Además, aunque no inciden particularmente los años de elecciones en la menor cantidad de sanciones, los especialistas sí señalan algunas causas, como la creciente polarización, la baja tasa de aprobación de la figura presidencial, la falta de cohesión en la coalición gobernante y -en los últimos años- la pandemia.