Claves para entender la función del Procurador General

Esteban Righi renunció el 10 de abril a su cargo como procurador general de la Nación, y el Gobierno Nacional propuso a Daniel Reposo como su sucesor. En esta nota se intenta describir la importancia de ese cargo en el funcionamiento del sistema democrático, y sus avatares durante las últimas gestiones al frente del organismo.

La importancia del Ministerio Público Fiscal, considerado por Righi como el “cuarto poder” (“Apuntes sobre el sistema judicial y el Ministerio Público Fiscal de la República Argentina”), cambió sustancialmente luego de la reforma constitucional de 1994. Hasta entonces sus funciones estaban regladas en forma dispersa por diferentes normas. Los teóricos del derecho debatían entre ubicarlo dentro del Poder Ejecutivo o considerarlo un apéndice del Legislativo. Con la ley 24.946, aprobada en 1998, el ministerio adquirió autonomía financiera y funcional y pasó a estar compuesto por el Ministerio Público de la Defensa, a cargo del Defensor General, y el Ministerio Público Fiscal, bajo la órbita del Procurador General.

Potestades relevantes

La figura del procurador fue definida como “un rol clave en la República” por los especialistas consultados por Chequeado.com. “En definitiva, es una figura central para el sector judicial ya que puede darle una impronta más progresista, más conservadora o corporativa a la actuación del MPF y de los fiscales y definir un perfil más o menos dinámico en el control de la administración pública”, señaló Paula Litvachky, directora del área de Justicia y Seguridad del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).

En ese marco, las potestades más relevantes del Procurador General son:

• Diseñar y establecer la “política criminal”: la Ley Orgánica del Ministerio Público consagra el principio de “unidad de acción” y, en función de ello, le da al PG la facultad de emitir criterios básicos a los fiscales. “Estas instrucciones generales -evaluó Gustavo Arballo, abogado y profesor de derecho de la Universidad de La Pampa (UNLPam)- pueden llegar a significar una reforma legal, sobre todo en las causas en las que las falencias de los fiscales no son suplidas por las querellas.”

• Sancionar a funcionarios y remover a los fiscales a través del Tribunal de Enjuiciamiento: Arballo subrayó que “esta facultad toca aspectos sensibles, en la medida en que puede ser una herramienta de presión para acosar a fiscales ‘díscolos’, o ser complaciente con fiscales ‘afines’”. De este modo, evaluó el autor del blog Saber Derecho, la autonomía de los fiscales puede quedar condicionada.

• Ser el fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación: el procurador es el encargado de elaborar el “dictamen” que debe tener el Tribunal en su poder antes de fallar en una causa. Su dictamen no es vinculante, pero en la mayoría de los casos la CSJN opta por seguirlo, por lo cual es vital que el procurador tenga una solvencia jurídica equiparable a la de un juez supremo.

“También es importante la función del PG como responsable final de la estructura administrativa y logística que incumbe a las fiscalías”, aseguró Arballo. Esto se debe a que, en algunos casos, puede haber una política criminal implícita que, al limitar recursos humanos y materiales a ciertas unidades, fiscales o tipo de causas les dificulta en la práctica ejercer la acción fiscal.

En opinión de Martín Gershanik, abogado especialista en temas judiciales, si bien sus funciones principales se basan en nuclear y coordinar la acción de los fiscales, “el Procurador General tiene la potestad de imprimir una clara dirección a su gestión y a las de las fiscalías mediante los distintos instrumentos legales que tiene a su disposición”, lo que explica las diferencias existentes entre las últimas gestiones.

La gestión Righi y las anteriores

Desde 1994, la Procuración General de la Nación estuvo a cargo de tres funcionarios: Ángel Agüero Iturbe (1994-1997), Nicolás Becerra (1997-2004) y Esteban Righi (2004-2012). El primero “se trataba de alguien que no tenía antecedentes para ocupar ese cargo y que aseguró ciertos segmentos de impunidad”, describió el ex coordinador de la Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos Tributarios y Contrabando (UFITCO), Maximiliano Rusconi, al primer procurador que tuvo la reforma. Denunciado por Horacio Verbitsky, una investigación publicada en 2003 demostró que el riojano Iturbe percibía, mientras ejercía su cargo, una jubilación de privilegio que duplicaba el tope de las jubilaciones provinciales.

Sobre la gestión de Becerra las miradas son diferentes. El director ejecutivo de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), Álvaro Herrero, destacó que “no tuvo ningún tipo de protagonismo institucional a pesar de su autonomía funcional y financiera”. Para Rusconi, en cambio, su papel tuvo gran trascendencia: “Fue la primera vez que un Ministerio Público se comprometió con la sociedad civil organizada; se trató del Procurador que abrió el sistema judicial, en épocas normativamente cerradas, para los juicios de la verdad (dictamen Lapacó) y se impulsó una nueva forma de entender el rol del Ministerio”, en materia de descentralización territorial y federalismo.

Righi asumió en 2004 y durante sus ocho años al frente de la Procuración no continuó con ésta última política pero sí profundizó otra línea iniciada por Becerra: la creación de fiscalías especializadas en cierto tipo de criminalidad compleja. “En aras de la modernización y del aggiornamiento de la estructura de la PGN”, destaca el documento “Apuntes sobre el sistema judicial”, se crearon seis unidades especiales, en especial la Unidad de Investigación contra la trata de personas y la Unidad Fiscal de Coordinación y Seguimiento de los juicios por violaciones a los derechos humanos durante la última dictadura militar. “Sin dudas, un signo distintivo de la gestión de Righi”, afirmó Herrero.

“A diferencia de sus antecesores, su injerencia y permeabilidad política en la dirección de causas fue muchísimo menor”, evaluó Gershanik. El hecho de que el fiscal Carlos Rívolo haya ordenado el allanamiento al departamento a nombre de Amado Boudou sería para el abogado una prueba de esta menor injerencia. Aunque, según él, Righi sí habría ordenado limitar las funciones de Manuel Garrido, ex titular de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, quien renunció en 2009.

Entre las serias deficiencias en otros aspectos clave, el abogado recordó el nulo número de condenas en casos de corrupción, lavado de dinero y evasión tributaria desde el 2003 a la fecha; la falta de modernización del modelo de gestión de las fiscalías, a pesar de la incorporación del sistema FiscalNet; y la ausencia de avances en el destrato de los fiscales con sus principales “clientes”: las víctimas y los testigos.

Estabilidad en el cargo

El Gobierno Nacional propuso a Daniel Reposo, actual titular de la Sindicatura General de la Nación (SGN), para reemplazar el puesto vacante que dejó Righi. Respecto de la importancia del cargo, Arballo destacó que el Procurador tiene estabilidad en el cargo mientras dure su buen desempeño, de modo que no puede ser removido por los sucesivos gobiernos salvo en caso de un juicio político que requerirá del voto de los dos tercios del Senado, la misma cantidad necesaria para la aprobación de su pliego. “Esto subraya la importancia del Procurador: a diferencia de los funcionarios electos, una designación errónea sólo podrá corregirse ante la comprobación de un error grave y poniendo en marcha un mecanismo complejo”, concluyó.