Seis datos sobre los discursos de apertura de sesiones del Congreso

Al final de la película Caza a la espía, Seann Penn en su papel de Joseph Wilson denuncia que el expresidente de los Estados Unidos, George W. Bush, comunicó información imprecisa sobre la supuesta compra de uranio enriquecido a Níger por parte de Irak durante su discurso ante el Congreso en 2003. El episodio, basado en información del gobierno británico sobre la tenencia de armas de destrucción masiva en Irak, es conocido como “16 palabras [1] ” y algunos lo señalan como el hecho que llevó a justificar la invasión y declarar la guerra entre los Estados Unidos e Irak.

En la Argentina, aunque el peso de sus palabras pueda no tener un impacto tan evidente, también el presidente de la Nación hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso. Es un evento que llama la atención y dispara múltiples análisis. Desde 1853, nuestra Constitución le atribuye un doble propósito: la rendición de cuentas sobre el estado de la Nación y la presentación de medidas necesarias y convenientes (artículo 99, inciso 8º de la Constitución Nacional).

Tras la reforma constitucional de 1994 se sucedieron cinco presidentes en seis mandatos (sin contar el período luego de la crisis de 2001-02). Revisando sus discursos ¿de qué hablan los presidentes?, ¿cuál es la calidad de información que usan?, ¿qué peso le dan a las distintas áreas de gobierno?, ¿cuánto duran los discursos?, ¿qué podemos esperar del primer discurso de un mandato?

1. La calidad de la información presentada es aún baja y habla más de los procesos del Estado que del impacto del plan de gobierno y las políticas públicas

Si bien el uso de indicadores cuantitativos muestra una tendencia creciente y constante desde 1995 hasta 2007, a partir de 2008 se observa una caída importante, que se recupera durante los últimos años del periodo de análisis (1998-2014). Sin embargo, solo un 9% de los indicadores mencionados por los presidentes son de impacto, variables o factores cuantitativos o cualitativos que proporcionan un medio sencillo y fiable para medir logros o reflejar efectos de largo plazo positivos y negativos, primarios y secundarios, producidos directa o indirectamente por una intervención. Los indicadores de impacto permitirían evaluar el efecto que tienen las políticas públicas implementadas sobre la calidad de vida de las personas. En contraste, el 69% de los indicadores utilizados son indicadores de procesos, que dan cuenta de las actividades realizadas por el gobierno pero no permiten asociar esas actividades a cambios en las variables sociales y económicas que se buscan afectar con la acción del Estado. Estos indicadores de proceso capturan la dinámica interna de los organismos, sus instrumentos de política, sus mecanismos de prestación de servicios, sus procedimientos de gestión y los vínculos que existen entre estos componentes. Por su parte, los indicadores de resultado miden los efectos directos de las intervenciones mientras que los indicadores de producto miden los bienes de capital y los servicios que resultan de una intervención.

En un contexto nacional de baja legitimidad y calidad de los datos oficiales sobre el estado de la Nación, recuperar instituciones y procesos que puedan dar cuenta de cómo estamos para compararnos en el tiempo es impostergable. La estadística y la evaluación son disciplinas que deben transformarse en función de producción del Estado para contar con datos y aprendizajes acerca del desempeño de las políticas públicas.

Calidad de la rendición de cuentas de acuerdo con el tipo de indicador empleado, según presidente (1998-2014) [2]

2. Los presidentes priorizan aspectos clave de su gestión en la rendición de cuentas, usualmente enfocados en temas sociales (trabajo, empleo y seguridad social; educación; producción y salud) antes que una mirada global sobre el estado de la Nación

Al no haber continuidad en la exposición de los resultados y avances entre presidentes, se hace difícil seguir la real marcha del estado de la Nación entre gobiernos. En la práctica, el discurso es utilizado para presentar una serie particular de logros y de administración general, sea a través de una agenda temática, sea a través de indicadores que demuestren el progreso o retroceso en las áreas identificadas como relevantes.

En lo que respecta a los temas tratados, se destacan los temas sociales, que concentran el mayor número de indicadores en las áreas de trabajo, empleo y seguridad social; educación; producción y salud. Estas mismas áreas son las que también suelen tener mayor cantidad de indicadores de impacto. Los ministerios sociales son los que usualmente trabajan con indicadores y recolectan información sobre beneficiaros. Además, las políticas sociales suelen tener alto nivel de visibilidad, lo cual también incentiva a los presidentes a referirse a estos temas durante su discurso.

Las cinco prioridades temáticas históricas para rendir cuentas (medidas en cantidad de indicadores), según presidente (1998-2014)[3]

3. Economía es el ministerio que suele tener más presencia en los discursos

El peso de los aspectos temáticos de la rendición de cuentas muestra una relación armónica con las prioridades de gobierno. Sin embargo, y al mirar cada uno de los ministerios a los que se refieren los presidentes en particular, el que recolecta la mayor cantidad de indicadores es el Ministerio de Economía. Este dato coincide con ministerios que suelen trabajar con datos y que tienen alta visibilidad pública.

Priorizar, en la rendición de cuentas, variables no económicas es también una deuda pendiente. Un discurso más enfocado en los cambios sociales profundos que genera la política sería necesario para conocer mejor el estado de la Nación.

4. Los presidentes también priorizan educación; justicia y derechos humanos; interior, vivienda y obras públicas durante la presentación de las medidas antes que una mirada global sobre el estado de la Nación

Otro uso del discurso ante el Congreso se vincula con la búsqueda del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) de definir la agenda política, establecer prioridades de gobierno y presentar objetivos para los planes y proyectos en implementación. También se anuncian proyectos de ley que serán enviados al Poder Legislativo durante el año que se inicia. Lo que la Constitución Nacional llama “presentación de medidas necesarias y convenientes”. Uno de los temas que permaneció con más cantidad de anuncios es Educación, en cinco de los seis mandatos analizados.

No obstante un tono de coyuntura que es ineludible (por ejemplo, las referencias a Hacienda y Finanzas Públicas en los discursos de Duhalde de 2002-3), en lo que respecta a medidas, se destaca la continuidad de algunos temas entre presidentes. Casi todos anunciaron propuestas relativas a educación; justicia y derechos humanos; interior, vivienda y obras públicas.

Las cinco prioridades temáticas en términos de medidas (anuncios y propuestas), según presidente (1998-2014) [4]

5. El volumen de medidas (anuncios y propuestas) durante el primer discurso varía entre presidentes y durante los distintos mandatos

Contrariamente de lo que podríamos intuir, los presidentes no realizan la mayor cantidad de anuncios durante su primer discurso. Solo Cristina Fernández de Kirchner siguió esta modalidad en su discurso de apertura de 2008 con la presentación de 26 iniciativas de gobierno. En los demás casos, la concentración de medidas propuestas fue heterogénea. Del mismo modo que en la rendición de cuentas, este elemento del discurso muestra foco en las preocupaciones programáticas de los presidentes.

Sin embargo, la expresión concreta de un plan de gobierno orientado a implementar las promesas de campaña durante sus primeros discursos fue una materia pendiente para todos los presidentes.

Cantidad de medidas (anuncios y propuestas) realizadas en los discursos presidenciales de apertura de sesiones legislativas, según presidente (1998-2014) [5]

6. Los primeros discursos de los presidentes suelen ser cortos y enfocarse en pocas propuestas de gobierno

Los primeros discursos de apertura de sesiones suelen durar aproximadamente una hora. Son los discursos más breves de la serie, ya que al momento de la presentación los presidentes solo tienen 90 días de mandato, y se basan fuertemente en los planes a futuro.

Es esperable pensar, entonces, que el primer discurso de Mauricio Macri sea el más corto de todos los que pronuncie. Por el contrario, a medida que los mandatos se desarrollan en el tiempo, los discursos tienden a ser más extensos para dar cuenta del trabajo realizado durante la gestión.

Duración de los discursos presidenciales de apertura de sesiones legislativas (1998-2014)

Con todo, se necesitan mayores estándares de calidad para mejorar la rendición de cuentas. Primero, los datos que se utilizan para rendir cuentas deben ser confiables en un marco de credibilidad de las instituciones que los producen. Segundo, mejores datos, avalados por procesos transparentes y metodológicamente robustos, colaborarían con una mirada más profunda sobre las transformaciones que pone en marcha el Estado. Tercero, una regulación mínima sobre forma y contenido de la rendición de cuentas podría hacer de este proceso un verdadero hecho democrático que priorice una mirada de largo plazo sobre el estado de la Nación antes que un pase de facturas entre presidentes. Cuarto, innovar en la presentación y comunicación de una información que es dura por naturaleza está pendiente. Se necesitan mayores niveles de simpleza y formatos novedosos para llegar a más ciudadanos.

Natalia Aquilino es la directora del Programa de Incidencia, Monitoreo y Evaluación, Agustina Suaya es coordinadora y Federico Frascheri es consultor del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), @natiaquilino @cippec www.cippec.org.