Qué es el Fondo de Garantía de Sustentabilidad y en qué invierte sus recursos

Luego de que el Gobierno nacional oficializara la orden para que los organismos del Sector Público Nacional (SPN) vendan los bonos en dólares que poseen a cambio de recibir otros títulos en pesos, se generó una polémica en torno a los efectos que esta medida tendría en el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES. 

Desde la oposición en el Congreso cuestionaron la medida y pidieron derogarla, al sostener que afecta a la ANSES y, particularmente, al FGS. Por el contrario, el secretario de Política Económica de la Nación, Gabriel Rubinstein, señaló que la medida “no perjudica ni al FGS ni al Tesoro”.

En esta nota te contamos qué es el FGS, en qué activos invierte y cómo evolucionó su patrimonio en los últimos años.

¿Qué es el Fondo de Garantía de Sustentabilidad?

El FGS fue creado en 2007 por el Decreto N° 897, luego de la aprobación de la ley que le permitía a los trabajadores optar, para el pago de sus aportes jubilatorios, por el régimen público de reparto (administrado por el Estado) o el de capitalización (a cargo de las Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión -AFJP-, hasta entonces la única alternativa posible). 

En 2008, luego de que la gestión de Cristina Fernández de Kirchner (Frente para la Victoria) resolviera la estatización de las AFJP y la unificación de todos los regímenes jubilatorios en el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA, de gestión estatal), todos los fondos y las inversiones del sistema de capitalización pasaron a formar parte del FGS. Según datos de la Universidad Nacional de Rosario, esto hizo que el fondo aumentara casi un 500% entre 2007 y 2008.

Con el traspaso de los fondos de las AFJP, el FGS también recibió acciones de numerosas empresas privadas, como el Grupo Clarín, Cablevisión, Edenor, Banco Macro, Molinos Río de La Plata y Ledesma, entre otras. Esto le permitió al Estado nacional participar de las asambleas de accionistas de estas compañías.

La función del FGS

De acuerdo con el decreto que estableció su creación, el FGS fue concebido como un mecanismo contracíclico, destinado a sostener el pago de las jubilaciones frente a eventuales crisis económicas y sociales. Para ello, se autorizó al fondo a realizar inversiones sobre los excedentes del régimen previsional y otros activos, con el objetivo de incrementar su patrimonio.

El FGS puede financiar a la ANSES cuando el organismo (previa autorización de la Jefatura de Gabinete) evalúe que no posee los fondos necesarios para el pago de las jubilaciones, pensiones y asignaciones, o para afrontar el pago de deudas previsionales, tal como lo establece la Ley de Reparación Histórica (que promovió un ajuste de las jubilaciones frente a la gran cantidad de juicios iniciados en ese sentido), sancionada durante la gestión de Cambiemos.

El FGS está compuesto por activos financieros tales como títulos públicos, acciones de sociedades anónimas, plazos fijos, obligaciones negociables (instrumentos de deuda emitidos por empresas), fondos comunes de inversión, fideicomisos financieros y préstamos a provincias. 

También invierte en proyectos productivos o de infraestructura (como el programa de créditos para la vivienda Procrear) y realiza préstamos a jubilados y beneficiarios de asignaciones y pensiones.

En este sentido, Carlos Martínez, economista e investigador de la Universidad Nacional de General Sarmiento, dijo a Chequeado que “el FGS tiene poca disponibilidad de fondos líquidos (es decir, dinero disponible para ser utilizado)”, dado que en su mayoría se trata de aplicaciones financieras y préstamos. 

Efectivamente, de acuerdo con el último informe estadístico publicado por la ANSES (correspondiente al segundo trimestre de 2022), sólo el 0,3% del total de $ 6,1 billones del FGS eran fondos de disponibilidad inmediata. El resto se encuentra invertido en títulos públicos nacionales (73%), acciones (10,2%), otros títulos emitidos por entes nacionales (4,3%), proyectos productivos o de infraestructura (4,1%) y préstamos a jubilados (3,4%). 

El FGS es controlado por un consejo que incluye a representantes sindicales, de jubilados, empresarios, legisladores, de la Jefatura de Gabinete y la ANSES. Sus acciones son evaluadas también por la Comisión Bicameral de Control de los Fondos de la Seguridad Social del Congreso de la Nación, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), la Auditoría General de la Nación (AGN) y por la Defensoría del Pueblo de la Nación.

La evolución del Fondo de Garantía

De acuerdo con los datos oficiales, a fines de 2008 (luego de la estatización de las AFJP) el FGS contaba con inversiones por $ 100 mil millones, equivalentes a US$ 29 mil millones según el tipo de cambio oficial informado por el Banco Nación. 

Siguiendo con la medición en dólares, al finalizar la gestión de Cristina Fernández de Kirchner en 2015 el FGS contaba con US$ 49.900 millones (teniendo en cuenta el tipo de cambio oficial luego de la salida del cepo cambiario decidido por la administración de Mauricio Macri -Cambiemos-), un aumento del 72% con respecto a 2008. 

En tanto, en diciembre de 2019, tras la gestión de Macri, los fondos habían caído un 24%, a US$ 37.900 millones. Actualmente, en el segundo trimestre de 2022, el último dato de la gestión de Alberto Fernández (Frente de Todos), el FGS informó recursos por US$ 47 mil millones, un 23,9% más que en 2019 y casi 6% menos que en 2015. 

Como se indicó más arriba, en el segundo trimestre de 2022 el 73% de los recursos del FGS se encontraban invertidos en títulos públicos nacionales. Es decir, en deuda emitida por el propio Estado.

Esta modalidad no es nueva, aunque aumentó en la gestión de Fernández. En 2009, los títulos públicos representaban el 62,8% de las inversiones del FGS, mientras que en 2015 se mantenían en ese nivel (62,6%). Finalmente, al término de la gestión de Macri el peso de la deuda pública era del 64,6%.

Al respecto, Martínez indicó a Chequeado que, “desde su creación, el FGS tenía una alta concentración de inversiones en títulos públicos. Esto ocurrió porque se había eliminado el tope que limitaba las inversiones de las AFJP en títulos públicos”.

La decisión del Gobierno con los bonos de deuda

Como se explicó en esta nota, el Gobierno nacional dispuso que las jurisdicciones, entidades y fondos del Sector Público Nacional (entre ellas, el FGS) deberán vender sus tenencias de títulos públicos nacionales denominados en dólares, y a cambio recibirán bonos en pesos. 

La medida alcanza a 2 tipos de instrumentos: los denominados bonos Globales, emitidos bajo legislación extranjera, y los denominados Bonares, emitidos bajo legislación local. 

El decreto dispone que los bonos Globales serán entregados al Tesoro nacional, que a cambio les entregará un bono en pesos con vencimiento en 2036. En tanto, los Bonares serán vendidos a entidades privadas (bancos o fondos de inversión, entre otros) a través del Ministerio de Economía de la Nación. Los organismos recibirán un bono por el 70% de los fondos que reciban, mientras que el otro 30% deberán destinarlo a los gastos operativos de su área o a inversiones.

Desde la oposición en el Congreso cuestionaron la medida y pidieron derogarla, al sostener que afecta a la ANSES y, particularmente, al FGS.