¿Qué son los PPP? Ventajas y peligros del nuevo sistema que se usará para construir infraestructura en el país

Luego de que en noviembre de 2016 el Congreso de la Nación aprobara su marco normativo, los contratos de Participación Público Privada (PPP) -también conocidas como Asociaciones Público Privadas (APP)- son una realidad en el país: esta semana el Ministerio de Transporte de la Nación realizará la primer apertura de sobres de la licitación para la construcción de la nueva red de autopistas y rutas. Claves para entender el nuevo sistema.

¿Qué son los proyectos de PPP?

Según el Banco Mundial, si bien no hay una definición exacta sobre estas asociaciones, se trata de “un acuerdo entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos”. Además, el acuerdo regula las responsabilidades de ambas partes y la remuneración que va a recibir el privado por tomar esa responsabilidad.

Un estudio de la Fundación CECE, integrada en su mayoría por profesores de la Universidad de Buenos Aires (UBA), agrega que este sistema, desarrollado a principios de los 70’s en el Reino Unido, implica en líneas generales “la prestación de manera directa de un servicio al sector público por parte de una empresa privada, mediante un contrato que incluye el diseño, la construcción y luego la operación y el mantenimiento de una infraestructura”.

Según el informe de CECE, realizado por el economista Alejandro Einstoss, “la mayor ventaja para el sector público es que las obras son financiadas por el sector privado, evitando de esta forma restricciones presupuestarias, sin generar deuda pública y aprovechando la capacidad de gestión del sector privado”. Del lado del sector privado, las ventajas “vienen de la mano de poder participar y estructurar proyectos que estarían fuera de escala sin la participación del sector público”, donde el Estado asume ciertos riesgos o le reasegura una cantidad de ingresos.

Sin embargo, las PPP pueden presentar distintas desventajas en relación a la obra pública tradicional. Entre ellas, Einstoss destaca las posibles fallas en la confección de los contratos que deriven en sobrecostos a los usuarios, errores en la elección de los proyectos y en la distribución de riesgos, los elevados costos financieros, y renegociaciones recurrentes.

La situación actual en la Argentina

El plan del Gobierno argentino incluye la realización de 60 proyectos PPP entre 2018 y 2022 por US$ 26 mil millones. En el Presupuesto 2018 ya hay especificados 52 proyectos que incluyen la construcción de autopistas, cárceles, hospitales, viviendas y mejoras en el sistema energético. Para su ejecución se creó la Subsecretaría de Participación Público Privada, dependiente del Ministerio de Finanzas de la Nación.

Existen antecedentes legislativos de PPP en 2000 y 2005, aunque ninguno “fue utilizado ampliamente”, señala el estudio de la Fundación CECE.

En este sentido, Einstoss afirma que “el modelo PPP aparece como una importante herramienta para cubrir el enorme déficit de infraestructura pública heredada por la actual administración” y añade que “dicho déficit es de tal magnitud, que ni el sector público ni el sector privado pueden, por sí solos, dar una respuesta adecuada”.

¿Qué debe hacer el Gobierno para que este nuevo intento funcione? Jesús Rodríguez, economista y auditor General de la Nación desde abril de 2016, opina que “es imprescindible que el poder administrador maximice su vocación de apertura, transparencia y diálogo y, por otro lado, extreme su vocación de avance incremental y acción gradual para que este novedoso instrumento de nuestra legislación no se transforme en una nueva frustración”.

Experiencias en otros países

Distintos países de la región y del mundo llevan años aplicando este sistema. Un reciente informe del Comité de Auditores de la Unión Europea sostiene que los PPP permitieron a las autoridades públicas adquirir infraestructura de gran escala, pero aumentaron el riesgo de una competencia insuficiente y, por lo tanto, pusieron a las autoridades contratantes en una posición de negociación más débil. En este sentido, al analizar una docena de casos de PPP en España, Francia, Grecia e Irlanda, critica que este mecanismo tuvo “deficiencias generalizadas y beneficios limitados”.

Algo similar afirma un informe de la Oficina Nacional Auditora del Reino Unido (NAO, por sus siglas en inglés). Allí los PPP fueron introducidos hace más de 25 años y actualmente hay más de 700 proyectos de este tipo en construcción u operación. El estudio destaca que el uso por parte del Gobierno de este tipo de modelos “ha disminuido significativamente” por “preocupaciones sobre la eficiencia de costos y una buena relación calidad-precio”.

En Latinoamérica este tipo de proyectos aumentó en la última década. El informe de la Fundación CECE muestra, en base a datos del Banco Mundial, que las inversiones mediante PPP en la región aumentaron de US$ 8 mil millones en 2005 a US$ 39 mil millones en 2015. Pero este estudio también alerta sobre las modificaciones que hubo en la región: según datos de la OCDE, más del 70% de los contratos PPP suscriptos desde principios de la década del 90 hasta el año 2015 fueron objeto de renegociación.

Otro estudio publicado en mayo de 2017 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la revista especializada The Economist identifica los entornos más favorables para alianzas público-privadas en América Latina y el Caribe: Chile y Colombia empatan en el primer lugar. Esto sucede porque “estos países tienen más de 25 años de experiencia y los marcos regulatorios están bien desarrollados”.

La Argentina se encuentra 17° de los 19 países analizados, con 48 puntos sobre 100 y sólo delante de Ecuador y Venezuela. El informe destaca los avances que se hicieron durante el gobierno de Mauricio Macri para “restaurar la confianza de los inversores”, pero explica que se necesitará tiempo para poner en práctica las nuevas políticas.