Radiografía de las empresas públicas argentinas

En los últimos años fueron comunes los debates en torno al rol de las empresas públicas en la Argentina, el estado de sus balances y su incidencia en el presupuesto nacional a través de los aportes que realiza el Estado.

Incluso durante la campaña electoral para las Elecciones 2023 algunos candidatos presidenciales propusieron el “cierre o la privatización” de las empresas públicas (como Javier Milei de la La Libertad Avanza) o una “racionalización” del gasto para eliminar el déficit (como Patricia Bullrich  de Juntos por el Cambio). 

En esta nota te contamos cuáles son las características de las empresas públicas de la Argentina, cómo evolucionaron sus cuentas en los últimos años, qué aportes demandan del Estado y cuánto personal emplean. 

Las empresas públicas en la Argentina

La Ley de Administración Financiera define a las empresas públicas como aquellas “empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias”.

Agustina Marante, economista y profesora de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Belgrano (UB), dijo a Chequeado que “las empresas públicas tienen origen en lo que conocemos, en economía, como fallas de mercado. Hay ciertos bienes o servicios que tienen ciertas características que hacen que sus mercados funcionen mal. En el caso de las empresas públicas lo que sucede es que son mercados, en general, monopólicos y que tienen altos costos para entrar a la actividad”. 

En tanto, un trabajo publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sostiene que las empresas públicas son “cualquier persona jurídica en la que el Estado ejercite los derechos de la propiedad (…) siempre que su objetivo o sus actividades, o parte de ellas, tengan un carácter principalmente económico”.  

Siguiendo estos criterios, el Ministerio de Economía de la Nación informó en su último Boletín Fiscal -del primer trimestre de 2023- que existen 33 empresas públicas. Entre las más importantes se encuentran Aerolíneas Argentinas, Agua y Saneamientos Argentinos (AySA), Correo Argentino y Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (ARSAT). 

YPF no se encuentra en esa nómina: Gonzalo Dieguez, especialista en Empleo Público y ex director del área de Gestión Pública del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), señaló a Chequeado que “hay una discusión desde el punto de vista del derecho administrativo”, dado que si bien el Estado tiene una posición accionaria mayoritaria y nombra a los gerentes y al presidente, la empresa también cotiza en la Bolsa y no tiene una dependencia financiera del Poder Ejecutivo.

Según este trabajo del Cippec, el 33% de las empresas estatales se dedican al rubro de Transporte y almacenamiento (como Aerolíneas Argentinas); mientras que el 18% son del rubro Telecomunicaciones (ARSAT); el 12% de Industria (Tandanor); otro 12% de Energía (Energía Argentina S.A.); el 9% de Intermediación Financiera (Casa de la Moneda) y el restante 16% se dedican a actividades como la Construcción (Coviara), la Enseñanza (Educ.ar) y el suministro de agua y cloacas (AySA). 

Cómo evolucionaron las cuentas de  las empresas públicas a lo largo de los años

Según Dieguez, el proceso de estatización de las empresas comenzó en 2003, luego de la tendencia privatizadora registrada en la década de los ‘90. “Desde 2003 hasta 2019 hubo una tendencia de expansión del Estado, creando empresas públicas. Con el gobierno de Néstor Kirchner se reestatizó Aguas Argentinas (hoy AySA) y el Correo Argentino, mientras que con Cristina Fernández de Kirchner las estatizaciones más importantes fueron las de Aerolíneas Argentinas e YPF. Mauricio Macri, por su parte, si bien redujo el número de empresas a partir de fusiones, también creó nuevas”. 

Desde 2008 hasta 2022, de acuerdo con un análisis de Chequeado realizado en base a datos del Ministerio de Economía de la Nación, el déficit operativo de las empresas públicas (es decir, cuando los ingresos por el servicio que prestan son inferiores a los gastos de operación) se multiplicó por 6 en términos reales (es decir, contemplando el efecto de la inflación). 

En 2008, en el comienzo de la gestión de Cristina Fernández de Kirchner -Frente para la Victoria-, el déficit operativo de las empresas públicas representó el 0,14% del PBI, y llegó al 0,41% en 2015, al final de su presidencia. En tanto, Mauricio Macri -Cambiemos- terminó su mandato con un déficit del 0,39% del PBI mientras que en 2022 (durante la presidencia de Alberto Fernández -Frente de Todos-) llegó al 0,76%, una cifra levemente inferior al punto más alto de la serie, registrado en 2021 (0,78%). 

Entre las empresas que publicaron sus balances, en 2022 la que mayor déficit operativo registró fue AySA ($ 103 mil millones), seguida por Aerolíneas Argentinas ($ 45 mil millones), Correo Argentino ($ 39.900 millones) y Corredores Viales ($ 30 mil millones). 

Según la consultora Invecq (en base a los últimos datos disponibles en cada país), la Argentina es el único país de la región cuyas empresas públicas tienen déficit operativo: en el otro extremo, Chile logró un superávit del 1,6% de su PBI; Colombia, del 1,1% y Brasil, del 0,7%. 

Al respecto, Dieguez destacó las experiencias de Chile y Colombia como 2 casos de buena gestión de las empresas públicas, dado que “hay una mirada muy centralizada para que las acciones de las empresas estén alineadas con los objetivos del Estado”. 

Y agregó: “Hay empresas públicas en países de todo el mundo. Incluso en los centrales. Pero el problema de la Argentina es que las instancias de coordinación y control están muy descentralizadas e impiden la coordinación de las políticas públicas”.

Los aportes del Estado a las empresas

Como explica en esta nota Rafael Flores, economista de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), el modo de medir el costo de las empresas públicas para el Gobierno es a través de los aportes que éstas reciben del Tesoro Nacional. 

En este caso, una serie publicada por la consultora Invecq muestra que el pico de aportes a las empresas públicas ocurrió en 2014 (durante la gestión de Cristina Fernández de Kirchner), cuando el Tesoro destinó el equivalente al 2,4% del PBI en recursos. Los aportes se fueron reduciendo en los años posteriores hasta llegar al 0,7% en 2019, el último año de gestión de Macri como presidente, pero luego volvieron a aumentar hasta el 1,7% registrado en 2021 (en la gestión de Alberto Fernández), último año relevado por la consultora. 

Transferencias del Tesoro nacional a las empresas públicos. Fuente: Invecq en base a datos del Ministerio de Economía de la Nación. 

En tanto, según datos del Ministerio de Economía de la Nación, entre las empresas a las que más fondos se les destinaron en 2022 aparecen Energía Argentina ($ 380.919 millones, relacionados a los subsidios a la energía eléctrica); Operador Ferroviario Sociedad del Estado ($ 176.912 millones) por subsidios al transporte; AySA ($ 78.701 millones) y Aerolíneas Argentinas ($ 72.908 millones). 

En conjunto, las empresas públicas contaban en julio último con 110.802 empleados, según los datos de empleo público elaborados por el INDEC. La compañía con el mayor número de trabajadores es Operador Ferroviario (23.846), seguido por Correo Argentino (17.103), Aerolíneas Argentinas (11.954) y AySA (7.754). 

El debate en torno a la existencia de las empresas públicas

Durante la actual campaña electoral, el candidato a presidente de La Libertad Avanza, Javier Milei, propuso el “cierre o la privatización” de las empresas públicas, mientras que su rival de Juntos por el Cambio, Patricia Bullrich, prometió una “racionalización” del gasto para eliminar el déficit de las mismas. 

En tanto, desde el Gobierno nacional defienden el rol de las empresas públicas, por considerar que se ocupan de algunas actividades en las que no invierten los privados.

Marante dijo a Chequeado que “por nuestra historia solemos pensar que el Estado gestiona mal y que deben gestionarse de forma privada, pero lo cierto es que hay países que tienen servicios públicos con gestión pública eficiente y hay otros países que los tienen de gestión privada y también funcionan de forma eficiente. En la vereda de enfrente tenemos países en los que funciona mal, independientemente de que sea de gestión pública o privada”. 

En el mismo sentido, Dieguez aseguró a este medio que “ni los Estados Unidos ni Francia privatizaron sus correos. ¿Son deficitarios? Depende con qué variables se analicen. ¿Hay espacios para mejorar las empresas? Sí. Esto significa que hay que privatizarlas. No necesariamente”. 

El especialista consideró que “en el mundo no se discute si hay que privatizar o estatizar las empresas. Casi todos los países tienen un mix entre ambos sistemas: público y privado conviven en algunos servicios y funcionan muy bien”. 

Este Explicador es parte de un proyecto conjunto entre Chequeado y el Instituto para el Desarrollo Empresarial de la Argentina (IDEA) para contribuir a la calidad de los datos que conforman el debate público.