Milei vs. gobernadores: cómo funcionan los aportes nacionales a las cajas de jubilaciones provinciales que el Gobierno suspendió

El gobierno de Javier Milei (La Libertad Avanza) y representantes de las provincias protagonizaron este fin de semana una nueva polémica, esta vez en torno al financiamiento por parte de Nación de las cajas previsionales provinciales. Es decir, el reparto de fondos necesarios para el pago de las jubilaciones y pensiones de empleados públicos vinculados a algunas provincias y municipios. 

¿Qué alcances tiene la medida que tomó el Gobierno? ¿Por qué la Nación se hace cargo de las jubilaciones de algunas provincias y de otras no? ¿Cuántos fondos destinó en los últimos años a estas jurisdicciones? Te lo contamos en esta nota. 

El origen del conflicto

El miércoles 27 de marzo el Gobierno nacional resolvió, a través del Decreto N° 280/2024, suspender la vigencia de los artículos 92 y 93 del Presupuesto 2023, que había prorrogado para todo 2024 en el mes de enero. 

Estos artículos disponían el modo en que la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) debía liquidar mensualmente los fondos destinados a cubrir el déficit de las cajas previsionales de 13 provincias que en la década del ‘90 no transfirieron sus regímenes previsionales a la Nación. 

Esto implica que cada jurisdicción deberá hacerse cargo, al menos de forma provisoria, de afrontar con fondos propios ese porcentaje del pago de las jubilaciones provinciales. 

Tras conocerse la medida, los gobiernos de Santa Fe y Chubut adelantaron que irán a la Justicia para reclamar por el pago de los adelantos. 

“Es otra medida inconsulta y es un dinero que le corresponde a las provincias. Hay una ley que debería derogarse y no se derogó, que obliga al Estadio nacional a cubrir ese dinero que es de los jubilados”, aseguró el gobernador de Chubut, Ignacio Torres, en declaraciones al programa “Sábado Tempranísimo” que se emite por Radio Mitre. 

Por su parte, el secretario de Seguridad Social de Santa Fe, Jorge Boasso, calificó -en declaraciones al diario La Capital– a la medida como “una apropiación indebida de fondos” y anticipó que su provincia recurrirá a la Justicia para frenar la decisión de la administración nacional. 

En tanto, el Gobierno señaló a través de un mensaje en X (antes Twitter) de la Oficina del Presidente que los fondos no fueron eliminados y que actualmente la ANSES se encuentra realizando una auditoría sobre los mismos. Una vez finalizado ese procedimiento -señala el comunicado- “el Estado nacional cumplirá en abonar los montos que correspondan”. 

Por su parte, el ministro del Interior de la Nación, Guillermo Francos, aseguró en declaraciones a Radio Mitre que “lo que está por ley, no se va a dejar de reconocer. Solamente que, para pagarlo, tiene que estar claro qué es lo que se paga”.

¿Por qué la Nación le paga a las provincias parte de las jubilaciones?

Como se explica en esta nota, el sistema de jubilaciones de la Argentina se encuentra muy fragmentado. Por un lado está el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), que cubre a la mayoría de los trabajadores registrados y es administrado por la ANSES. Pero también existen sistemas provinciales, que nuclean a empleados públicos de las provincias y los municipios; esquemas previsionales con normativa propia, como el del personal de las fuerzas armadas y de seguridad; y cajas profesionales, como la de los abogados o los médicos. 

Si bien originalmente cada provincia administró su propio sistema, algunas de esas cajas actualmente están bajo control del Gobierno nacional. Rafael Rofman, especialista en temas previsionales, indicó a Chequeado que “en la década del ‘90 hubo convenios por los cuales 10 provincias transfirieron el régimen provincial al nacional”, dado que mantenían un fuerte déficit en sus cuentas.  

Concretamente, el proceso de transferencias de las cajas provinciales a la Nación se inició en 1992. Ese año las provincias firmaron un Pacto Fiscal que, entre otras medidas, dispuso que el Estado nacional podía descontar el 15% de los fondos coparticipables para destinarlos al pago de las jubilaciones nacionales. 

En 1993 el Gobierno privatizó el sistema previsional y cambió el mecanismo de sistema de reparto (vigente nuevamente a partir de 2008, y a través del cual los trabajadores en actividad y las empresas, con sus aportes, financian las jubilaciones) por el de capitalización (por el que cada trabajador acumula sus ahorros previsionales en cuentas individuales que pueden ser gestionadas por administradoras privadas, las AFJP).  

Luego de estos cambios, la Nación y las provincias firmaron un nuevo Pacto Federal por el cual el Gobierno nacional se comprometía a absorber las cajas de jubilación provinciales. Es decir que los jubilados de las provincias que adhirieron a ese acuerdo y los empleados en actividad que se jubilaran en el futuro pasaron a cobrar sus haberes (y a realizar sus aportes, en el caso de los activos) a través de la ANSES, con las mismas condiciones y requisitos que los jubilados nacionales. 

Siguiendo este acuerdo, entre 1994 y 1997, 11 jurisdicciones transfirieron a la ANSES sus cajas previsionales: Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán.

En tanto, en 1999 se firmó un nuevo acuerdo entre la Nación y las provincias (denominado Compromiso Federal) que, entre otras cosas, obligó al gobierno federal a cubrir los déficits de los sistemas previsionales de las provincias que no transfirieron sus recursos. Es decir que la Nación pasó a hacerse cargo de las diferencias existentes entre los aportes de los trabajadores estatales y los fondos necesarios para cubrir la jubilación de los agentes ya retirados. 

Este es el origen del conflicto que este fin de semana enfrentó al Gobierno nacional con las provincias. 

Cómo funciona actualmente el sistema de compensaciones

En julio de 2016, durante el Gobierno de Mauricio Macri (Cambiemos), se aprobó la ley de Reparación Histórica para los jubilados, que entre sus puntos disponía cambios en la asistencia a las cajas previsionales provinciales. 

El acuerdo condicionaba la ayuda a que las provincias armonizaran su sistema previsional con relación al nacional. Es decir que los regímenes de jubilación (en cuanto a requisitos de aportes y edad, entre otros) fueran iguales a los exigidos por la ANSES. 

Para obligar a las provincias a cumplir este punto, dispuso que los aportes nacionales serían iguales al déficit que cada caja provincial tendría aplicando los criterios de jubilación de la ANSES. Es decir que si una provincia quería que, por ejemplo, sus empleados se jubilaran con menos años que el límite impuesto en el régimen nacional (60 años para las mujeres y 65 para los hombres) se tendría que hacer cargo del déficit extra que se generaba. 

Pero en 2017 el Consenso Fiscal impulsado por el gobierno de Cambiemos eliminó la obligación de armonización de las cajas provinciales y ató el aumento de la ayuda nacional al incremento de los costos del sistema jubilatorio nacional. 

Finalmente, en 2023 el Gobierno de Alberto Fernández (Frente de Todos) ató los fondos destinados a las provincias al incremento de las jubilaciones, al disponer en la Ley de Presupuesto de ese año que las partidas aumenten de acuerdo con la movilidad jubilatoria.

A raíz de los cambios en la movilidad aplicados por la actual gestión, esto implicaba que los giros a las provincias quedaban atados al aumento de la inflación. Este artículo, junto con el que disponía que el Gobierno debía pagar un adelanto de los fondos correspondientes antes del día 20 de cada mes, fue discontinuado por el Gobierno. 

En 2024 el Gobierno nacional no giró fondos para financiar las cajas provinciales

De acuerdo con los datos oficiales, en 2024 el Gobierno nacional no giró fondos para sostener el déficit de las cajas de previsión social provinciales no transferidas, tal como lo obligaba la Ley de Presupuesto 2023, inicialmente prorrogada por la administración de Javier Milei. 

En 2023 la Nación giró a las cajas provinciales $ 16,1 billones, lo que representó un incremento real (es decir, contemplando la inflación) del 50% con respecto a 2022. Ese último año, no obstante, se había producido una caída del 51% con respecto a 2021. 

Según un informe de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), en 2022 (último dato disponible) el déficit de las cajas previsionales provinciales no transferidas a Nación representó el 0,5% del PBI. Se trata de una leve mejora con respecto al piso registrado en 2020 (0,62% del PBI), pero sigue siendo uno de los peores registros desde 2005. 

Según ASAP, en 2022, las 13 provincias que mantienen sus cajas previsionales propias tuvieron un déficit (es decir, que los aportes de los trabajadores fueron inferiores al pago de las jubilaciones) del 24%. Se destacan los casos de Entre Ríos (con un déficit del 43%), Santa Cruz (40%) y Santa Fe (38%). En el otro extremo, Misiones presentó un superávit del 8%.