Qué son los fondos fiduciarios, cuántos existen y cómo funcionan

En una entrevista concedida al canal La Nación+, el presidente de la Nación, Javier Milei (La Libertad Avanza), dijo al ser consultado sobre los fideicomisos: “Vamos a avanzar fuertemente contra las cajas negras de la política”. Y aseguró que, “si los tengo a tiro de decreto, son boleta” (sic).

El vocero presidencial Manuel Adorni ratificó esta medida, al señalar que “el presidente decidió eliminar determinados fondos fiduciarios que carecen de transparencia y son parte de lo que denominamos ‘cajas de la política’”. La medida se tomó luego de que la Cámara de Diputados de la Nación rechazara un inciso de la llamada “ley ómnibus” que le permitía al Poder Ejecutivo crear, modificar o eliminar fondos fiduciarios públicos.

¿Qué son los fondos fiduciarios? ¿Cómo funcionan? ¿Cuántos existen actualmente y qué fondos administran? Te lo contamos en esta nota.

¿Qué son los fondos fiduciarios?

Un fondo fiduciario o fideicomiso es un tipo de administración de recursos a través de la cual una persona u organización le otorga a otra persona o entidad la administración de ciertos bienes, con el objetivo de que los administre en favor suyo o de un tercero. Estos fondos pueden ser públicos (es decir, creados al interior de la administración pública) o pactarse entre privados (por ejemplo, cuando una persona entrega la administración de sus bienes a otra). 

En el caso de los fondos públicos, es el Estado quien delega la administración de fondos a una entidad (que suele ser un banco público, por lo general el Banco Nación o el Banco de Inversión y Comercio Exterior -BICE-) para que los administre en función de determinada política pública, como el otorgamiento de un subsidio o la realización de una obra.

El funcionamiento de los fondos fiduciarios fue establecido por la Ley N° 24.441 en 1994. Esta normativa fue derogada en 2014 por el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, que estableció las regulaciones que rigen en la actualidad sobre la constitución y el funcionamiento de los fideicomisos. 

Rafael Flores, economista de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), dijo a Chequeado que “los fideicomisos son un instrumento que se pueden utilizar tanto en el sector público como en el privado para financiar determinados gastos, asegurándose de que los fondos se utilicen para un fin concreto y no se puedan desviar a otros propósitos”. 

Es decir que los fondos fiduciarios tienen en todos los casos una asignación específica y los recursos no pueden destinarse a otros gastos presupuestarios, como al pago de salarios. 

Los fideicomisos tienen diferentes fuentes de financiamiento: pueden conformarse por aportes del Tesoro Nacional, la recaudación de un impuesto específicamente creado para tal fin (por ejemplo, el Fondo Nacional de Manejo del Fuego se constituyó a partir del cobro de un impuesto a las primas de seguros); el cobro de multas o el resultado de inversiones de los propios fondos (como el caso del Procrear, que se financia a partir de inversiones del Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la ANSES). 

¿Cuántos fondos fiduciarios públicos existen en la Argentina y cuánto gastan?

En la actualidad, existen 29 fondos fiduciarios contemplados en el Presupuesto 2023 (prorrogado para 2024 por la gestión de Javier Milei). 

Uno de los fondos fiduciarios más conocidos es el Procrear, destinado a la entrega de créditos hipotecarios subsidiados para la construcción de viviendas. Las becas Progresar (destinadas a estudiantes secundarios y universitarios) también se gestionan a través de un fideicomiso. 

Los subsidios al consumo de gas natural y la compra de garrafas se otorgan a través de fideicomisos, así como también los recursos destinados al combate de incendios forestales o la protección de los bosques nativos.

Otros fondos son menos conocidos (como el de asistencia a las víctimas de trata de personas) o tienen fines muy variados, como el de Desarrollo Provincial, utilizado a lo largo de los años para brindar asistencia financiera a las provincias. 

De los 29 fondos fiduciarios que existen en la actualidad, 5 fueron creados en la presidencia de Carlos Menem (Partido Justicialista); 3 por la gestión de Fernando de la Rúa (Alianza); uno por el gobierno de Néstor Kirchner (Frente para la Victoria); 7 por Cristina Fernández de Kirchner (Frente para la Victoria); 10 por Mauricio Macri (Cambiemos); y 3 por Alberto Fernández (Frente de Todos). 

De acuerdo con datos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) del Ministerio de Economía de la Nación, al tercer trimestre de 2023 (último dato disponible), los fondos fiduciarios en su conjunto contaban con ingresos por $ 1.742.078 millones (alrededor del 1% del PBI acumulado al tercer trimestre 2023) y habían gastado $ 1.175.472 millones. Es decir, que mantenían en conjunto un superávit de $ 566.606 millones.

El fondo que más recursos utilizó hasta fines de septiembre de 2023 fue el Fondo Fiduciario Sistema de Infraestructura del Transporte. Creado en 2001 y financiado por una tasa sobre el gasoil, este fideicomiso se destina a la realización de obras viales y ferroviarias. En los primeros 9 meses de 2023 gastó $ 488 mil millones. 

Le siguieron el Fondo Fiduciario para la Vivienda Social (casi $ 162 mil millones); el Fondo de Integración Socio Urbana (para la urbanización de barrios populares), con gastos por $ 117 mil millones; y el Procrear ($ 98.600 millones).  

En tanto, el fideicomiso que más superávit logró fue el Fondo de Garantías Argentino (FOGAR). Este fondo, destinado al financiamiento de Pymes y emprendedores y financiado con recursos del Tesoro, tuvo un resultado positivo de $ 217 mil millones. Le siguieron el Fondo Nacional de Desarrollo Productivo (Fondep), con $ 126 mil millones; y el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, con $ 115 mil millones. 

Con respecto al financiamiento de los fondos fiduciarios, los datos de la ONP muestran que el 43,9% provienen de transferencias del Gobierno; el 39,5% de rentas de la propiedad (intereses por inversiones realizadas, ventas de bienes o servicios, etcétera); el 9,7% por recaudación de impuestos específicos; y el 6,9% restante de otras fuentes. 

La administración de los fondos fiduciarios

Un estudio de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) elaborado en enero de 2023 por los consultores Ariel Melamud y Emilio Nastri (miembros de la ASAP) indica que “la mayor utilización de los fondos fiduciarios públicos en el ámbito nacional puede explicarse, en parte, por la creciente percepción por parte de los decisores de políticas de las ventajas que presenta este instrumento para ejecutar más eficientemente recursos públicos en relación con los organismos que integran el presupuesto de la administración nacional”.

Los autores mencionan, entre las características de los fondos fiduciarios, que cuentan con una mayor flexibilidad en la ejecución de los gastos, la libre disponibilidad de los recursos financieros (dado que, al no integrar las rentas generales, esos recursos no pueden utilizarse para otros fines), el hecho de que el dinero sobrante al finalizar el ejercicio sigue en poder del fideicomiso (en lugar de volver a formar parte del presupuesto general) y la menor rigidez para la modificación de las partidas. 

No obstante, Melamud y Nastri advierten en el informe que “la mayoría de los fondos fiduciarios, incluso los que concentran la mayor parte de los recursos del sector institucional, financian en el presente actividades presupuestarias que podrían canalizarse a través del presupuesto nacional”.

Además, señalan que “la proliferación de fideicomisos incrementa las necesidades financieras del Tesoro Nacional”. Y agregan: “Es decir que mientras un área de la administración nacional se asegura recursos para el cumplimiento de sus objetivos a través de un fondo fiduciario y en algunos años acumula liquidez, por otro lado se corre el riesgo de desfinanciar al Tesoro provocando un empeoramiento de la situación fiscal”.

En este sentido, un trabajo de la Fundación País Abierto y Digital (PAD) -que preside Andrés Ibarra, ex ministro de Modernización del Estado en la gestión de Macri, y que fue publicado en diciembre de 2023- analizó las partidas presupuestarias de los 29 fondos fiduciarios y advirtió sobre “la existencia de fondos con ingresos significativos, pero sin que se verifiquen egresos por valores similares” y otros cuyas funciones se superponen entre sí. 

Pablo Legorburu, integrante de la Fundación PAD y ex secretario de Empleo Público en el gobierno de Macri, señaló a Chequeado que “los fondos fiduciarios no están en el Presupuesto. Son cajas cuya ejecución y uso terminan siendo opacos, discrecionales y fuera de cualquier auditoría o control. Lo deseable sería que nada de eso existiera y que todo estuviera en el presupuesto”.

Por su parte, Flores indicó a este medio que “los fondos se usan para propósitos muy variados. Hay fondos para subsidiar el consumo de gas en determinadas regiones, y otros cuyos propósitos no son tan claros. El gran problema no son los fondos en sí, porque son una herramienta como cualquier otra. El problema es que no se publica información sobre cómo se utilizan esos fondos, a quiénes se contrata, por qué valores y cuál es el cumplimiento real de los objetivos del fideicomiso”.