Los planes de Seguridad en la Provincia de Buenos Aires

El gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Daniel Scioli, decretó el sábado 5 de abril último la Emergencia Pública en materia de Seguridad por un período de 12 meses, y acompañó esta declaración con un paquete de medidas que apuntan a combatir el delito.

Si bien está abierto el debate respecto de si este anuncio es sólo una respuesta coyuntural al reclamo por “mayor seguridad” de parte de la opinión pública que tendrá escasos resultados en el terreno o un plan integral más de fondo, vale la pena repasar la forma en que las administraciones provinciales de los últimos 20 años se ocuparon (o no) de las políticas de Seguridad.

Autogobierno con excepciones

Desde principios de la década del 90 hasta 2001, la Provincia de Buenos Aires tuvo dos gobernadores y doce ministros de Seguridad. “Se trató de un período en el que, en general, los funcionarios impulsaron reformas legislativas absolutamente aisladas y no se siguió un plan que abordara políticas en materia de Seguridad. Además, fue el momento de mayor complicidad entre la Policía, la política y la Justicia”, señaló Walter Martello, ex miembro de la Comisión de Seguridad de la Legislatura por la Coalición Cívica y autor del libro 20×20 ¿Sin salida?, que repasa las medidas aplicadas en el área desde 1994.

“Estos años se caracterizaron por la mantención del status quo de la autoadministración policial”, coincidió Martín Verrier, especialista en Seguridad y coordinador general del Equipo de Políticas Públicas del diputado Francisco De Narváez.

Ambos especialistas mencionaron, sin embargo, las gestiones de dos ministros como excepciones en este período. La primera fue la de Luis Lugones, quien emprendió una purga de 300 efectivos resistida por un grupo de ex policías denominados “Los sin gorra”; y la segunda fue la de León Arslanián, ex presidente de la Cámara Federal que juzgó a las Juntas Militares y ex ministro de Justicia de la Nación.

Arslanián lo sucedió a Lugones tras la crisis desatada por el asesinato del fotógrafo de la revista Noticias, José Luis Cabezas, en 1997, e inició la mayor reforma de Seguridad bonaerense de las últimas décadas. En ese contexto, se disolvió la cúpula de la Policía Bonaerense y se reemplazó la figura del jefe de Policía por la de un Coordinador General de Policías de Seguridad y se crearon 18 Jefaturas Departamentales de Seguridad, la misma cantidad de sedes judiciales que existían entonces y aún perduran. La ex Bonaerense quedó dividida en fuerzas y éstas quedaron bajo el mando de una dirección civil.

Además, el Gobierno provincial logró la aprobación por parte de la Legislatura de leyes que garantizaban la participación ciudadana en Seguridad; creaban un nuevo ordenamiento de funciones en la Policía y establecían mecanismos de control interno del abuso y de la corrupción policial a cargo de personal civil.    

“La llegada de Carlos Ruckauf al Gobierno, en 1999, trajo un proceso de contrarreforma que, sin derogar las normas que se habían aprobado, provocó su suspensión en los hechos, porque se utilizó el mecanismo de recrear el viejo orden a través de resoluciones ministeriales que resucitaron a la ‘maldita policía’”, recuerda Arslanián en un informe de gestión publicado en febrero de 2007.

Plan y descentralización

Cinco años después, y luego de otros once ministros que estuvieron en el cargo (entre los que se destacó Juan Pablo Cafiero, quien asumió después de la llamada “Masacre de Avellaneda” e impulsó como una de sus principales políticas el combate contra los desarmaderos de vehículos), el ex presidente de la Cámara Federal volvió a asumir en 2004 e inició la segunda fase de su programa de descentralización policial. Esa política recibió el nombre de “Plan de Reformas de las Policías 2004-2007” y fue presentado por Arslanián luego del impacto institucional que desató el secuestro y posterior asesinato de Axel Blumberg, en 2004.

Algunas de las medidas que incluía este plan fueron: la declaración de la emergencia policial; la creación de un escalafón único de oficiales; la apertura de Jefaturas de Policía en todos los municipios de la Provincia; la creación de Policías Comunales, de Distrito y la llamada “Policía Buenos Aires II”, destinada a actuar en las zonas más críticas del Conurbano; la reconstrucción de estadísticas criminales y de mapas del delito; la puesta en marcha del Sistema de Emergencias “911”; y la creación de la Auditoría General de Asuntos Internos.

Un informe elaborado en 2011 por el Centro de Estudios Laborales y Sociales (CELS) destaca aspectos positivos de este último punto. “Cuando la Auditoría estuvo integrada por civiles especializados en la investigación administrativa, la calidad del control interno mejoró notablemente. Esta experiencia produjo un descenso de los delitos cometidos por personal policial, a la vez que expulsó de la fuerza a quienes incurrían en abusos funcionales y actividades delictivas”, detalla.  

En cuanto al impacto de esta gestión, los principales delitos se redujeron. Los secuestros (una modalidad delictiva repetida en esa época) pasaron de 85 en 2002 a 9 en 2007 (ver datos), mientras que la cantidad de homicidios dolosos bajó de 1.905 a 884 en ese mismo período (ver datos), para luego comenzar a aumentar a partir de 2008 cuando el fiscal federal Carlos Stornelli asumió como ministro.

Verrier opina que la disminución se produjo, en realidad, por el contexto socio-económico de la Provincia y no por las políticas específicas aplicadas por Arslanián, ya que “si se analiza la curva de evolución de los homicidios dolosos, hay una relación directa entre las crisis y los picos. Además, fue una situación que se dio en todo el país”, agregó. “Esto se explica porque uno de los factores que más incide en la inseguridad es la desigualdad en los ingresos, y en los primeros años del kirchnerismo se dio una reducción muy grande en este aspecto”.

El consultor en Seguridad recordó, además, uno de los aspectos de la reforma que recibió críticas: “El Plan introdujo el mando civil en la Policía, pero lo hizo a costa de la fragmentación y atomización de la fuerza policial, lo que implicó una rotura en la cadena de mando”.

Otra de las objeciones contra la medida oficial de ese momento apunta a que la Policía Buenos Aires II, creada en un principio para el patrullaje preventivo, no logró un trabajo coordinado y buena comunicación con las otras fuerzas para combatir el delito.

Modelo delegativo

A fines de 2007, con la asunción de Scioli al frente de la Gobernación, se cambió de ministro y con él la política de esa área. Las gestiones de Stornelli (2007-2010) y de Ricardo Casal (2010-2013) se caracterizaron por el modelo delegativo de la Seguridad en la propia Policía Bonaerense.

Entre otros indicadores de esta contrarreforma se reunificaron los Ministerios de Justicia y Seguridad, quitándole capacidades institucionales a la cartera (y después volvieron a dividirse); se volvió a centralizar el mando de las fuerzas en un Jefe de Policía y en comisarios generales; se recreó la estructura de dos escalafones; y se asignó la Policía Buenos Aires II a una Jefatura, a tal punto que dejó de recibir efectivos y pasó a ser dirigida según los criterios tradicionales de la Bonaerense.

Alberto De Fazio, senador provincial (FPV) y vicepresidente de la Comisión de Seguridad de la Cámara alta, reconoció las marchas y contramarchas pero aclaró que “no hay autogestión policial, porque la Bonaerense está absolutamente controlada por autoridades civiles”. Y citó la figura del Ministro de Seguridad, de quien depende el jefe actual de la Policía, Hugo Matzkin, y de la auditora de Asuntos de Internos de la misma fuerza, que hoy está en manos de la ex senadora Viviana Arcidiácono (PRO) y responde a la cartera provincial.

A una conclusión diferente llegó Verrier: “Se mantuvieron las dependencias del Ministerio de Seguridad con injerencia en la policía provincial, pero informalmente se dejó que la Policía se autoadministrara”, señaló, aunque agregó que durante la gestión de estos dos ministros no se avanzó hacia “el modelo Arslanián” pero tampoco se retrocedió sensiblemente.

Entre 2012 y 2010, según un informe elaborado por la Dirección Provincial de Prevención del Delito bonaerense, se produjo una baja relativa en materia de homicidios dolosos (bajaron de 1.239 a 1.196). Esto sucedió luego de un pico de este indicador delictivo en 2008 y 2009.

Para Martello, a pesar de los datos oficiales, este armado entró en crisis ante hechos de gran impacto público como la muerte de Candela Rodríguez, en 2011. “Con este caso pudo verse cómo se superpusieron la ineficiencia para investigar, la corrupción de la Policía y la Justicia, la connivencia con redes delictivas y la violencia policial”, cuestionó el ex diputado, al recordar las conclusiones del informe de la Comisión Especial del Senado para el Esclarecimiento del “caso Candela”.

Emergencia con medidas aisladas

“Alejandro Granados es otra etapa diferente a la gestión de Casal, por cómo llega y por qué llega: logró demostrar que su Intendencia tenía una relación con la Seguridad muy estrecha que le permitía tener índices diferenciados con las intendencias vecinas. Eso es cierto, pero no se traslada directamente a la Provincia”, explicó el ex diputado de la Coalición.

Agregó: “Además, se lo dejó explicitar anuncios, pero sin ninguna correlación en materia presupuestaria. El presupuesto de la Provincia destinado a Justicia y Seguridad tuvo una participación en 2014 menor a la que tenía en 2008, medido en términos corrientes”.

El reciente anuncio de Scioli dentro de esta nueva gestión ministerial tiene distintas lecturas entre los especialistas. Verrier señaló que aunque “por primera vez se comunican disposiciones simultáneas en tres pilares como las fuerzas de seguridad, el sistema de Justicia criminal y el sistema penitenciario”, se trata de una serie de medidas aisladas más que de un programa integral de seguridad. “Falta un marco general que las enmarque y la convocatoria al Consejo de Seguridad Provincial probablemente lo genere”.

El experto en Seguridad y actual diputado bonaerense por Nuevo Encuentro, Marcelo Saín, expresó en la sesión del último miércoles en el Senado que la declaración de emergencia “revela una crisis política más que una crisis en materia de Seguridad pública”, pero al mismo tiempo resaltó que el gobierno provincial haya reconocido el problema e impulsara la ley de creación de policías comunales.

Por su parte, Martello destacó que “lo que el gobernador proclamó como una iniciativa excepcional es algo recurrente: ya tuvimos leyes de declaración de emergencia de policía y de servicio penitenciario al menos siete veces”.

Y advirtió que en la política oficial faltan medidas de inclusión social, parecidas a las que enumeró el vicegobernador, Gabriel Mariotto, como aumentar los recursos para el Programa Envión, actualizar las becas a organizaciones que trabajan con la infancia e incluir la puesta en marcha de mil casas populares en los barrios más vulnerables.

“El bloque oficialista comparte los aportes de Mariotto, pero no es una cuestión excluyente”, explicó De Fazio, y agregó que “las medidas de inclusión social serán paralelas a los anuncios de Scioli. Pero mientras profundizamos la inclusión hay que tratar de que no te maten”, concluyó.