¿Cómo está regulada la protección de edificios en la Ciudad de Buenos Aires?

A pesar de la crisis económica, las demoliciones y las nuevas construcciones en la Ciudad de Buenos Aires avanzan a paso firme, y el discurso público se llenó de denuncias (ver acá y acá) en torno a la destrucción del patrimonio arquitectónico de la Ciudad.

Un encendido debate enfrenta a “conservacionalistas” y “renovadores”, mientras emergen preguntas más profundas vinculadas a la protección edilicia. ¿Por qué algunos edificios antiguos se demuelen y otros no? ¿Quién decide cómo se “catalogan”, qué significa esto y en base a qué criterios?

Qué y cuánto se protege

Al hablar de protección patrimonial en la Ciudad, es ineludible hacer referencia a las Áreas de Protección Histórica (APH), introducidas en el Código de Planeamiento en 1991 con el objetivo de proteger áreas o “recintos” ambientales a través de normas de tejido urbano y la catalogación de inmuebles de valor.

El actual Código Urbanístico, que en 2018 reemplazó al Código de Planeamiento, define a las APH como espacios urbanos “que por sus valores histórico-culturales, arquitectónicos, singulares y/o ambientales constituyen ámbitos claramente identificables como referentes de nuestra diversidad cultural”, y su criterio se aplica a barrios, calles, espacios verdes o grupos de manzanas.

La otra gran categoría conceptual es el Catálogo de Edificios Protegidos, considerado como “el instrumento de protección para la salvaguarda y puesta en valor de edificios a partir de sus criterios de valoración”. Lo que acá se protege son piezas singulares, que pueden estar o no incluidas en una APH.

¿Qué 5 criterios se tienen en cuenta? Criterios urbanísticos (las cualidades que posee un edificio y que definen la trama urbana o el espacio público), arquitectónicos (calidades de estilo, composición, materiales, coherencia tipológica), histórico-culturales (testimoniales, que hacen a la memoria histórica colectiva), singulares (características técnicas irreproducibles o de calidad) y ambientales (inmuebles de valor dentro de un contexto paisajístico).

De acuerdo con sus características, estos edificios pueden tener 3 niveles de protección, de mayor a menor:

• Protección integral: reconoce a aquellos inmuebles “de especial interés por sus altos valores histórico-culturales, arquitectónicos y urbanos”. Acá solo se admiten trabajos de conservación y restauración. Algunos ejemplos son el Obelisco, el Palacio San Martín y la Catedral Metropolitana.
• Protección estructural: aquí se incluyen “inmuebles de carácter singular” principalmente por sus características arquitectónicas y con “valores histórico-culturales y urbanos”. Con previa autorización, se le pueden hacer modificaciones interiores y tareas de mantenimiento. Cuenta con protección estructural, por ejemplo, el Teatro Gran Rex.
• Protección cautelar: reconoce los inmuebles “cuyo valor es el de constituir una referencia formal y cultural del área”. Normalmente protege la fachada y permite intervenir los interiores. Además, dependiendo del grado de intervención permitido, permite ampliaciones del volumen construido. Entre los muchos ejemplos de edificios con protección cautelar, se encuentran la Torre Saint en Once y el petit hotel donde hoy funciona Casa Cavia, en Palermo.

El 92% de las protecciones actuales son cautelares, el nivel más bajo de protección (ver informe del Observatorio Metropolitano).

El procedimiento de catalogación, en cualquiera de los 3 niveles, se inicia a pedido del Poder Ejecutivo porteño, del dueño del inmueble, de la Legislatura porteña o del Consejo Asesor de Asuntos Patrimoniales (CAAP), un órgano de consulta integrado por especialistas en protección y patrimonio. 

La Legislatura es la encargada de incluir edificios en el catálogo y el Ejecutivo de llevar un registro de inmuebles catalogados. Una vez incluido en el catálogo de forma precautoria, el Gobierno porteño deberá denegar cualquier pedido de obra o demolición hasta que se resuelva (o desestime) la inclusión del inmueble.

¿Por qué se demuelen edificios antiguos?

Para responder a esta pregunta hay que hacer un poco de historia. Decíamos que el Código de Planeamiento de 1991 creó las APH y determinó que el sector correspondiente a San Telmo (la primera “Zona de Interés Patrimonial”) pasaba a ser, junto con la Avenida de Mayo, el APH N° 1. Al mismo tiempo, estableció para todo el territorio porteño el procedimiento de catalogación de los inmuebles.

Pero, en la segunda mitad de los ‘90, y tras terminar algunos procesos de renovación en áreas de San Telmo, Avenida de Mayo y Puerto Madero, se redujo notablemente el financiamiento estatal para la renovación y la conservación de inmuebles. Así, se abrió una nueva etapa en la que “la administración local decidió no poner dinero, pero sí catalogar y catalogar, generando distritos de protección en todos los barrios, algunos reglamentados y otros sin reglamentar”, sostiene el informe “Patrimonio, arquitectura y ciudad” del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CPAU), organismo que regula la práctica profesional en la Ciudad y que preside Emilio Rivoira.

Mientras tanto, el boom de la construcción en la Ciudad de principios de siglo desató rechazos vecinales a la construcción de torres o shoppings mientras se discutía qué se debía construir y en dónde. Se produjo entonces “la sanción de leyes que se superponen sin coordinación ni sistema alguno con el Código de Planeamiento” y proliferaron nuevos distritos APH, reglamentados y sin reglamentar, en toda la ciudad. Hoy son 52.

Según el informe del CPAU, “se acudió masivamente a la declaración de edificios en forma puntual, dentro de listados de inmuebles individuales”, lo que en la práctica significó abandonar su clasificación como parte de un entorno, como indicaba el Código de Planeamiento. Es decir, se perdió la visión de conjunto.

En este marco de desorden, la Legislatura porteña sancionó las leyes 2.548 y 3.056, normativas de emergencia patrimonial que ordenaban proteger las propiedades representativas del patrimonio cultural porteño y todo edificio construido o registrado antes del 31 de diciembre de 1941, un recorte que incluye a la mitad de las parcelas de la ciudad.

Su procedimiento especial de Protección Patrimonial (PEPP), inicialmente pensado por tiempo limitado, fue prorrogado numerosas veces y hoy sigue vigente por decisión judicial.

¿De cuántos edificios hablamos? Inicialmente quedaron alcanzados por ley 149.416 inmuebles, pero el CAAP desestimó la mayor parte de ellos por no tener suficiente valor arquitectónico o histórico. En consecuencia, quedaron 16.352 parcelas, sumando los catalogados individuales y las APH (no catalogadas pero con “protección general”).

Entre los edificios patrimoniales hoy hay 3.195 inmuebles que forman parte del catálogo definitivo, es decir, con ley firme. Pero hay otros 3.875 inmuebles que, si bien fueron evaluados oportunamente por el CAAP y se considera que merecen ser protegidos, aún aguardan ser incluidos en el listado definitivo.

Fuente: Gerencia Operativa Supervisión de Patrimonio Urbano de la Ciudad

Mientras forman parte del catálogo preventivo, el CAAP puede definir -a pedido del propietario del inmueble antiguo- si corresponde confirmar la protección o retirarlo del catálogo, pero sus decisiones no siempre se explicitan.

“Hemos ido a distintos organismos a pedir información para saber cómo se decidieron las demoliciones y esa información nunca aparece. Ni siquiera el propio Estado lo sabe. Muchas veces van y se encuentran con algo que ya está demolido incluso cuando lo pensaban proteger ellos”, dijo el arquitecto Mauro Sbarbati, integrante de la asociación Basta de Demoler.

“También pasa lo contrario. Propietarios cuyo edificio quedó hace tiempo en catálogo preventivo y hoy tienen todas las obligaciones de un inmueble protegido, pero no pueden acceder a los beneficios que tiene una construcción de este tipo, como la desgravación impositiva”, explicó a Chequeado Marina Vasta, magíster en Historia y Crítica de la Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU-UBA) y gerente operativa de Supervisión de Patrimonio Urbano de la Ciudad.

La falta de voluntad política para finalizar con el catálogo deja a muchos inmuebles en una suerte de terra incognita.

“Hay, por ejemplo, inmuebles que el Gobierno de la Ciudad mandaba a proteger pero la Legislatura no votaba”, dijo a este medio Margarita Charrière, planificadora urbana y regional por la Universidad de Buenos Aires (UBA) y ex subsecretaria de Planeamiento porteña durante la gestión de Aníbal Ibarra. A través de una respuesta a un pedido de acceso a la información pública, el Gobierno porteño informó que, entre 2008 y 2014, la Legislatura dejó sin tratar 780 inmuebles enviados oportunamente para su catalogación.

“El desorden normativo es terrible porque genera incertidumbre, que es lo peor que le puede pasar a un Código Urbanístico”, agregó Charrière.

El secretario de Desarrollo Urbano, Álvaro García Resta prometió “terminar con el limbo” antes de fin de año. “Hay edificios que obviamente merecen protección patrimonial y otros que obviamente no pertenecen al universo patrimonial. Lo que está en discusión es el enorme universo del medio”, dijo García Resta a Chequeado.

El debate de fondo y qué pasa en otras ciudades

“En este marco de extrema complejidad cuesta entender cuál es la norma aplicable a cada caso concreto, mientras la discusión pública se ha exacerbado, al grado de fundamentalismo e intolerancia”, dijo el CPAU, y agregó: “La construcción de obra nueva en nuestra ciudad se ha colocado en tela de juicio y prevalecen los eslóganes por sobre el pensamiento racional y sistemático, al tiempo que la inversión y los proyectos de planificación en manos del Estado no terminan de instalarse”.

Un estudio sobre asociaciones vecinales patrimonialistas realizado por Mercedes Gonzalez Bracco, doctora en Ciencias Sociales por la UBA, detalló que “la verdadera vedette” dentro de las estrategias de estos grupos fue la novedad del recurso de amparo, lo cual derivó en una creciente judicialización del problema.

Frente a esto, los especialistas del Consejo creen que hace falta “una discusión seria sobre la forma de crecimiento de la ciudad” incluyendo debates “sobre la necesaria planificación, sobre la inclusión de programas novedosos de rehabilitación de sectores degradados y sobre la ausencia de financiamiento de programas de inversión”.

En ese sentido, dice el CPAU, existen en el mundo varios casos exitosos que permiten pensar modelos deseables de protección del patrimonio.

En ciudades como Barcelona, Madrid y Andalucía, el apoyo a desarrolladores privados por medio de incentivos económicos se dio a la par del desarrollo de programas directos de restauración por parte del Estado y la promoción pública y sostenida de la rehabilitación edilicia. Además, se desarrollaron programas de viviendas en los centros históricos degradados, lo que permitió obtener resultados con regímenes de promoción de impuestos diferenciados asociados a planes urbanísticos integrales (ver acá, acá y acá).

En Quito, capital de Ecuador, el 2% de la recaudación de toda la ciudad fue a parar, durante 2 décadas, a la rehabilitación del Centro Histórico. “El Estado mantuvo ese programa en forma sostenida, lo que dio lugar al aporte de fondos de programas internacionales”, explica un informe del Consejo.

Ya a nivel local, en la ciudad de Rosario la municipalidad lleva adelante desde 1996 un Programa de Preservación y Rehabilitación del Patrimonio Urbanístico que alcanza a 5.881 inmuebles. Se nutre con aportes de la Tasa General de Inmuebles y una parte de las compensaciones que deben dar los desarrolladores inmobiliarios a cambio de las construcciones.

“Los lineamientos desarrollados en política patrimonial han evolucionado favorablemente a partir de la década del 80”, dijo la arquitecta Cintia Ariana Barenboim, docente de Planeamiento y Urbanismo de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), quien agregó que el haber sumado mecanismos de gestión como subsidios y convenios especiales “forman parte de un conjunto de herramientas que han permitido llevar a cabo las políticas de protección patrimonial”, las cuales pueden “servir de ejemplo para otras ciudades del país”.

En la ciudad de Córdoba, una ordenanza de 2006 mandó proteger y poner en valor los bienes y lugares de patrimonio construido en la ciudad, además de identificar áreas con valores urbanísticos a proteger o rehabilitar. Hoy existen más de 2.500 bienes y áreas protegidas. Siete años más tarde, otra ordenanza creó un Fondo Especial para la protección patrimonial.

“El Estado, por lo menos en Córdoba, tiene mecanismos bastante desarrollados como los convenios público-privados para avanzar en decidir qué hacer con estos inmuebles. La lógica es la de una conversación entre las partes”, dijo a este medio Paola Sarbag, magíster en Conservación y Recuperación del Patrimonio Arquitectónico de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC).

Para Sarbag, la mayor dificultad en términos de gestión del patrimonio en la capital tiene que ver con la “superposición de ordenanzas”, ya que la norma de protección de patrimonio difiere en algunos puntos del Código de Edificación. “Esto hace que cada caso particular requiera un estudio bastante pormenorizado y tome bastante tiempo en resolverse”’, concluyó la especialista.