La reforma del Banco Central: ¿es excepcional?

El cambio en su mandato, en la manera de determinar el nivel de reservas que debe mantener el Banco Central de la República Argentina (BCRA), la posibilidad de dar mayores préstamos al Gobierno nacional y la supervisión de la banca comercial, son algunos de los puntos más discutidos de la reforma. Qué cambia y qué consecuencias puede tener.

Lo conceptual y lo no verificable en el proyecto oficial

En lo que sigue se pretende explicar algunas de las modificaciones que, de ser aprobada la ley, se aplicarían a la Carta Orgánica del BCRA. En general, el rasgo común a la reforma es permitir una mayor sintonía entre la gestión de la política monetaria, y los criterios de política económica del Poder Ejecutivo Nacional. Ello se expresa, tanto mediante una ampliación de la misión del Banco, como por el levantamiento de restricciones en el uso de las reservas internacionales, mayores atribuciones al directorio y ampliación de los márgenes de apoyo financiero al Tesoro Nacional.

En esta nota nos hemos propuesto verificar hasta qué punto las reformas propuestas son singulares en el sentido de no registrar antecedentes nacionales o extranjeros. Va de suyo que, en cambio, no es verificable, y por ello fuera del alcance de esta publicación, la comprobación de los propósitos últimos que el PEN tendría con esta reforma y la utilización, en términos de la razonabilidad de su uso, de los instrumentos a aprobarse.

Las misiones del BCRA

Desde la implementación de la Carta Orgánica de 1992, la misión del Banco Central es “preservar el valor de la moneda”. El nuevo proyecto plantea la necesidad de ampliar su mandato para “promover, en la medida de sus facultades y en el marco de las políticas establecidas por el Gobierno nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera y el desarrollo económico con equidad social.”

Antes de la reforma de 1992 la Carta Orgánica vigente era la aprobada en 1973, que establecía como primer objetivo, entre otros, el de “regular el crédito y los medios de pago a fin de crear condiciones que permitan mantener un desarrollo económico ordenado y creciente, con sentido social, un alto grado de ocupación y el poder adquisitivo de la moneda.”

La Reserva Federal de Estados Unidos (FED, por sus siglas en inglés), tiene como objetivo “establecer la política monetaria para promover los objetivos de máximo empleo, precios estables y tasas de interés moderadas a largo plazo.”

Fin de la obligación de mantener reservas mínimas previamente definidas

La actual ley de convertibilidad establecía, por una modificación introducida por el decreto 1599 de 2005, que las reservas del Banco Central deben respaldar en un 100% la base monetaria, es decir el dinero circulante y reservas de bancos en el Banco Central. Lo que excede a esa base se convierte en reservas de libre disponibilidad, que pueden ser utilizadas para pagar deuda externa.

El cambio que se propone elimina el límite fijo de reservas que se debe mantener, y establece que será el directorio quien determinará el nivel de reservas necesario, como señaló la presidenta de la entidad monetaria, Mercedes Marcó del Pont, en su presentación ante el Congreso.

No existe un paradigma acerca de cuál es el nivel de reservas que debe tener un país. En general, el Fondo Monetario Internacional (FMI) está en contra de usar reservas como colchón precautorio frente a las crisis; mientras que en varios países “emergentes”, entre otros la Argentina, el planteo es opuesto, bien por obligación, bien por evitar una eventual dependencia de la ayuda del propio FMI.

Su posición es ilustrada en un artículo publicado por el Fondo, donde se argumenta que no existen buenas medidas para saber cuál es el nivel adecuado de reservas, puesto que existen muchas particularidades (Ver recuadro: ¿Cómo se miden las reservas óptimas?).

La determinación del nivel adecuado de reservas varía entonces de país a país: en Brasil, por ejemplo, es el directorio del Banco Central quien decide cuál es el nivel adecuado: “Es la responsabilidad del directorio establecer los objetivos estratégicos y el perfil de riesgo y retornos de las reservas internacionales del país”. En Chile se da un sistema parecido, donde el Consejo del Banco Central debe “definir los objetivos de la administración de reservas y aprobar los parámetros de inversión contenidos.”  

Aumento en los préstamos (adelantos) al Tesoro

En la estructura actual, el Banco Central puede dar adelantos al Tesoro, préstamos de corto plazo, mientras no representen más del 12% de la base monetaria y no sean más del 10% de los recursos que el Gobierno nacional obtuvo en el último año. En su presentación frente al Congreso, Marcó del Pont aseguró que este límite no se cambiaría. Al día siguiente, sin embargo, se le hizo una modificación al texto antes de su tratamiento en comisión, por el cual se duplicó el límite permitido para situaciones excepcionales.

Para algunos economistas la modificación legal no cambia gran cosa. Puesto que los títulos públicos y los adelantos al Tesoro representan un porcentaje cada vez más alto de las reservas, el Banco Central ya estaría en la práctica financiando ampliamente al Tesoro. Según el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL), en 2003 los adelantos transitorios al Gobierno nacional y los títulos públicos representaban el 11,9% de los activos del Banco Central, para pasar a un 44,9% a fin de 2011.

Para otros, en cambio, “aumenta considerablemente la posibilidad de asistencia al Tesoro mediante emisión monetaria allegándole hasta $ 53.000 millones que no estaban previstos en ningún lado”.

De todas maneras, se trata de una práctica común en otros países. El Banco Central Europeo, por ejemplo, impulsó -es cierto que en una situación de crisis- un programa de compra de deuda soberana de países con las economías más frágiles de la zona.

La operatoria del Banco Central con títulos públicos u otros activos internos es ciertamente común, como parte de las llamadas operaciones de mercado abierto, mediante las cuales el BCRA regula la oferta monetaria. Los bancos centrales pueden llegar a acumular una cartera voluminosa de esos títulos.

En cualquier texto de economía puede verse que los activos llamados internos del Banco Central “son los títulos con cargo a los ciudadanos residentes o las instituciones del propio país, en general títulos públicos y créditos a los bancos privados” (Krugman y Obstfeld, “Economia Internacional”, cap.17).

Las recientes operaciones de quantitative easing, tanto en el Reino Unido como en los Estados Unidos, mediante las cuales se produce emisión de moneda contra títulos del gobierno, son una muestra -extrema por el contexto de crisis- de este tipo de operaciones (ver reciente nota al respecto en The Economist) Claro que en estos casos el Banco de Inglaterra recibe bonos soberanos de un estado por ahora calificado con las máximas notas, bonos que a su vez puede colocar en la banca comercial.

En los Estados Unidos, desde agosto de 2007, la FED ha funcionado como prestamista de última instancia y tratando de generar toda la circulación de moneda necesaria para que la economía funcionara, tal como lo establece su misión. El pasivo de la FED se incrementó así hasta casi 3 billones de dólares (poco menos de una cuarta parte del PBI del país) y la Reserva Federal creó un conjunto de nuevos programas para prestar a los bancos y a otras instituciones del sector privado. La inflación pese a ello, debido tanto a la gestión de la Reserva Federal como a las condiciones generales de la economía, se mantuvo en el orden del 2% anual.