Seis preguntas y respuestas sobre la Ley de Abastecimiento y el control de precios

El combate contra la inflación en la Argentina ha generado a lo largo de la historia del país distintas acciones por parte del Estado nacional, desde monetarias, como administrar la emisión de dinero, hasta comerciales, como firmar acuerdos de precios o implementar inspecciones en fábricas y supermercados.

Sobre esto último se generó una polémica durante las últimas semanas, cuando trascendió que integrantes de organizaciones sindicales y sociales realizarían controles para asegurar el aprovisionamiento de productos en el marco del programa Precios Justos, un acuerdo que fija los precios de un conjunto de productos de consumo masivo por 120 días y que entró en vigencia en noviembre último.

Las tareas supuestamente encomendadas a estas organizaciones son potestad del Estado y están previstas en la Ley de Abastecimiento, una norma que fue sancionada hace casi medio siglo. Por lo tanto, ¿es esto legal? ¿Qué establece la Ley 20.680, de Abastecimiento, de 1974? ¿Qué puede hacer el Estado para controlar los precios según esta norma? ¿Esta ley es constitucional? Te lo contamos en esta nota.

1. ¿Qué dice la Ley de Abastecimiento?

La Ley 20.680 y sus modificatorias -como la Ley 26.991 sobre Nueva Regulación de las Relaciones de Producción y Consumo, vigente desde 2014 y conocida como “nueva Ley de abastecimiento”- establecen regulaciones sobre compra, la prestación y la venta de productos o servicios destinados a satisfacer necesidades básicas o esenciales.

Y tienen incumbencias a lo largo de todo estos procesos; es decir, desde la fabricación hasta la distribución y venta o contratación; y se incluye a las categorías salud, vestimenta, alimentación, higiene, vivienda, calefacción y refrigeración, entre otras.

2. ¿Qué puede y qué no puede hacer el Estado ante una situación de desabastecimiento?

De acuerdo con el artículo 27 de la nueva Ley de Abastecimiento, la de 2014, “frente a una situación de desabastecimiento o escasez de bienes o servicios que satisfagan necesidades básicas o esenciales” la Secretaría de Comercio podrá “disponer mediante resolución fundada su venta, producción, distribución o prestación en todo el territorio de la Nación, cualquiera sea su propietario, bajo apercibimiento en caso de incumplimiento de imponer las sanciones” previstas en la misma ley.

Dicha medida “durará el tiempo que insuma la rehabilitación de la situación de desabastecimiento o escasez, y será proporcional en su alcance a la gravedad de los hechos que la motivan”.

Además, el Estado tiene la potestad de fijar precios máximos, mínimos y de referencia, y márgenes de utilidad (es decir, lo que pueden ganar las empresas por cada producto o servicio). También puede ordenar la continuidad de todo o parte del proceso económico: fabricación, comercialización y distribución de cuotas mínimas de algún producto o servicio.

En su artículo 3, la ley determina que también el Estado podrá sancionar -incluye multas, clausuras, etcétera- a las empresas que: aumenten de manera artificial o injustificada los precios, acaparen mercadería o materia prima, destruyan mercaderías o bienes que puedan generar escasez o restrinjan o nieguen de manera injustificada la venta, entre otras situaciones.

El presidente de la asociación Defensa de Usuarios y Consumidores (DEUCO), Pedro Busetti, recordó en diálogo con Chequeado que “la normativa vigente en materia de consumo incluye -además de las normas ya citadas- a las leyes de Lealtad Comercial, de Góndolas y del Observatorio de Precios, es decir que el Estado tiene herramientas legales para actuar en tema de precios para resguardar los intereses de la sociedad, que hoy se ve afectada por la suba desmesurada de precios, especialmente de los alimentos”.

En relación con Precios Justos, el dirigente ejemplificó un caso de desabastecimiento: “La falta total de aceite en los comercios adheridos al programa y su desvío hacia otros canales de comercialización configuran una de las causas previstas por la Ley de Abastecimiento para que el Estado aplique sanciones”.

Al respecto, el artículo 4 de la nueva Ley de Abastecimiento establece en su inciso f que serán pasibles de sanciones quienes “negaren o restringieren injustificadamente la venta de bienes o la prestación de servicios, o redujeren sin causa la producción habitual o no la incrementan, habiendo sido intimados por la autoridad de aplicación a tal efecto con 5 días hábiles de anticipación, en caso de tener capacidad productiva, para responder a la demanda”.

A modo de ejemplo, la secretaría de Comercio Interior, a cargo de Guillermo Moreno, sancionó en 2007 a la empresa petrolera Shell en el marco de la Ley de Abastecimiento con millonarias multas por falta de abastecimiento a estaciones de servicio de todo el país, la cuales fueron apeladas por la compañía. Dos años después, la compañía fue absuelta por la Justicia.

3. ¿Puede reducir los precios ante aumentos que considere artificiales o injustificados?

Como se menciona más arriba, el Estado puede establecer precios máximos cuando -entre otras cosas- considere que se han producido aumentos de precios artificiales o injustificados.

Busetti aseguró que “es necesario que el Estado adopte medidas correctivas en forma permanente”. Y agregó: “La imposición de multas y sanciones históricamente no han dado resultados positivos en referencia a los objetivos de los programas (de precios). Las multas se impugnan, se cuestionan judicialmente, generalmente no se pagan y -aunque se pagaran- no corrigen la cuestión”.

Por su parte, Gastón Miani, abogado especialista en litigios tributarios y aduaneros, tanto en el ámbito penal como administrativo, y socio del Estudio Tavarone, Rovelli, Saim & Miani, indicó a Chequeado que, “en la práctica, la Ley de Abastecimiento sólo podría ser aplicada en los supuestos que los fabricantes o comerciantes acaparen mercadería con un fin especulativo”.

Y agregó: “La norma es de dudosa constitucionalidad para el control de precios y fijación de márgenes de utilidad, salvo casos especiales de cartelización (N. de la R.: cuando empresas que dominan el mercado realizan acuerdos, en especial de precios, para regular y dominar en su segmento)”.

Miani enfatizó que, desde 1974, cuando se sancionó la primera versión de la Ley de Abastecimiento, la 20.680, “ningún gobierno pudo controlar los precios y bajar la inflación con esta norma”.

4. ¿Qué “grises” o “vacíos” tiene esta ley?

El abogado Santiago Monti, socio del Estudio TCA Tanoira Cassagne, planteó en este artículo como un “gris” de esta norma que no clarifica qué se considera necesidad básica o esencial. “Eso queda librado al criterio de la autoridad de aplicación”, dijo.

En cuanto a su operatividad, Monti destacó que “la norma es demasiado genérica y permite avizorar serios inconvenientes de implementación”. Por ejemplo, establece que la autoridad de aplicación podrá disponer la venta, producción, distribución o prestación del producto o servicio escaso, sin considerar las causas de dicha escasez. “No atiende situaciones como la ausencia de rentabilidad o de insumos”, mencionó el especialista.

Desde el punto de vista constitucional, el abogado indicó que “la norma no establece las garantías que se le otorgarán al sujeto afectado (por ejemplo, con la venta de su mercadería por parte de la autoridad de aplicación), lo que implica una importante restricción de la propiedad”.

Por su parte, Miani planteó que “más que vacíos o grises, esta norma es inconstitucional debido a su amplísima delegación legislativa al Poder Ejecutivo de funciones que le son propias, como la decisión de establecer precios mínimos, máximos o márgenes de utilidad, que es una limitación severa a ejercer comercio e industria, que sólo podría prevenir de una ley del Congreso”.

5. ¿Pueden organizaciones sociales o sindicales realizar controles?

La autoridad de aplicación es la Secretaría de Comercio (hoy, a cargo de Matías Tombolini), que tiene la facultad de controlar y aplicar sanciones para hacer cumplir la ley. Así quedó definido en el Decreto 203/2015, dictado por la entonces presidenta, Cristina Fernández de Kirchner (Frente para la Victoria), que crea el Registro Nacional de Infracciones.

Miani destacó que “dicha dependencia no tiene facultad para delegar sus funciones a terceras personas”, de modo que sería “totalmente ilegítima la intervención de las organizaciones sociales y sindicales”.

Por el contrario, Busetti consideró que “los consumidores tienen derecho a verificar el cumplimiento de los programas (relacionados con el consumo) acordados por las autoridades nacionales, los productores y supermercados”. Y que, “por lo tanto, las organizaciones de trabajadores y sociales -que estén integradas por consumidores y los representen-, tienen el derecho de verificar el cumplimiento de lo acordado”.

En una entrevista televisiva, el ministro de Economía Sergio Massa aclaró que el Sindicato de Camioneros “no controla, sino que abastece el proceso de información”. En otras palabras, que el gremio informará a la Secretaría de Comercio sobre incumplimientos en el programa de Precios Justos.

6. ¿Las pymes pueden ser sancionadas en el marco de esta ley?

De acuerdo con la ley, las empresas micro, pequeñas y medianas quedan excluidas del régimen, siempre que no detenten una posición dominante. Para tal definición, la norma se basa en los artículos 4 y 5 de la Ley 25.156, de Defensa de la Competencia.

Según esta ley, se entiende por posición dominante cuando una o más personas son las única oferentes o demandantes en el mercado nacional o cuando, sin ser únicas, no están expuestas a una competencia sustancial.