Exenciones impositivas: ¿qué son, cuánto representan en el Presupuesto 2023 y cuáles son las más discutidas?

Junto al Proyecto de Presupuesto 2023, el ministro de Economía de la Nación, Sergio Massa, envió al Congreso una “separata” para impulsar una revisión de las exenciones tributarias, que representan para el año que viene un 2,5% del Producto Bruto Interno (PBI). 

El jueves último, la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados de la Nación emitió el dictamen de mayoría sobre el proyecto, al que se le incorporó la obligación para todos los empleados de los poderes judiciales y ministerios públicos fiscales del país de pagar el impuesto a las Ganancias. 

En esta nota, te contamos qué son las exenciones impositivas, cuánto representan del PBI y cuáles son las más discutidas.

¿Qué son las exenciones tributarias, según el Presupuesto 2023?

Las exenciones impositivas (o “gasto tributario”, como se lo consigna en las cuentas públicas) son el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial, con el objetivo de beneficiar o favorecer el desarrollo de determinadas actividades, zonas, contribuyentes o consumos, según la “separata” que envió el Ministerio de Economía de la Nación. 

Marcelo Rodríguez, tributarista y CEO de MR Consultores, explicó a Chequeado que “las exenciones tributarias, por un lado, surgen a partir de la idea de que existen fallas en el mercado, como cuando ni el Estado ni una empresa privada prestan un servicio considerado de bien público. Es ahí cuando se otorga este beneficio a quien decide satisfacer esa demanda”. Tal es el caso de las organizaciones sin fines de lucro que se dedican a investigaciones científicas, por ejemplo.

Por el otro, además de las organizaciones de la sociedad civil, las exenciones tributarias se brindan a empresas, regiones, actividades o consumos determinados pero, en este caso, el objetivo es promover su desarrollo económico. “En la práctica, esto en general no funciona porque muchas veces se otorgan a empresas o grupos empresarios a partir de su poder de lobby. Estoy hablando de -por ejemplo- algunos beneficios de promoción industrial”, indicó Rodríguez. 

¿Cuánto representan las exenciones impositivas en relación al PBI?

El monto de los gastos tributarios estimado para 2023 alcanzará a $ 3.664.819 millones, lo que equivale al 2,5% del PBI, de acuerdo con el Proyecto de Presupuesto para el próximo año.

De ese total, más del 70% corresponden a tratamientos especiales establecidos en las leyes de cada uno de los impuestos vigentes, mientras que el porcentaje restante (30%) es acaparado por diversos regímenes de promoción económica.

Consultada por Chequeado, la coordinadora de Investigaciones del Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA), Virginia Giordano, dijo que, “en los papeles, la eliminación de exenciones tributarias implicaría más que cerrar el déficit primario (proyectado en 1,9% del PBI en 2023, según el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional)”. 

Sin embargo, dijo Giordano, “en los hechos difícilmente pueda lograrse el consenso político necesario para reducir muchos de los beneficios que hoy en día tienen ciertos sectores”.

¿Cuáles son las exenciones impositivas más discutidas?

Massa planteó en el 58° Coloquio de IDEA -evento que reunió a importantes figuras del empresariado- que “la población en general desconoce la mayoría de estos regímenes especiales” e indicó que “muchos (de estos beneficios) se mantienen aún cuando ya está disuelta la misión inicial”. Y agregó: “Es bueno que discutamos estas situaciones”. 

De hecho, la iniciativa de revisar las exenciones cuenta con el visto bueno de la directora del FMI, Kristalina Georgieva.

En su alocución frente a empresarios, el Ministro señaló, por caso, que los supermercados “todavía cobran incentivos de un beneficio de la leche de la época de (el ex presidente Mauricio) Macri que ya no existe más y no se refleja en las góndolas”. Sobre este punto, el Proyecto de Presupuesto estima que el incentivo (exención en el IVA) a la venta de leche fluida a consumidores llegará a $ 8,5 mil millones, un 0,01% del PBI. 

Otra de las exenciones tributarias que despierta voces a favor y en contra es el Régimen de Promoción Económica de Tierra del Fuego, establecida por la Ley N° 19.640, que establece la liberación del pago del IVA para compras y ventas, la exención del impuesto a las Ganancias y de los Derechos de importación y la alícuota reducida para impuestos internos sobre productos electrónicos. En el Proyecto de Presupuesto, este beneficio es de $ 529 mil millones y representa el 0,35% del PBI, el mayor peso entre las exenciones de regímenes de promoción económica. 

Este régimen se prorrogó el año pasado por 15 años más, hasta 2038, a través del Decreto N° 727/2021, el cual en sus fundamentos señala la importancia de esta iniciativa para lograr el desarrollo productivo y social de la provincia patagónica. Las empresas beneficiarias, como contrapartida, quedaron obligadas a aportar al Fondo para la Ampliación de la Matriz Productiva Fueguina, que prevé la reconversión productiva de la isla.

Francisco Gatto, consultor independiente y ex director del Instituto de Desarrollo Económico de la Universidad de Tierra del Fuego, destacó a Chequeado que la promoción económica de la provincia “es muy importante porque ha permitido un fuerte incremento del empleo privado y el crecimiento significativo de la capacidad tecnológica de algunas empresas industriales radicadas en ese lugar”. 

El especialista remarcó que, no obstante eso, “la estructura productiva de Tierra del Fuego debería ir ampliándose y diversificándose en sectores con una competitividad mucho más genuina basados en recursos del mar, turísticos, de investigación científica sobre ambiente y en la proximidad con la Antártida Argentina, por ejemplo”.   

La exención del impuesto a las Ganancias de los ingresos de magistrados y funcionarios de los Poderes Judiciales nacionales y provinciales también es otro beneficio cuestionado por distintos sectores, debido a que -según algunas fuentes- rompe con el principio de igualdad ante la ley ya que beneficia específicamente a integrantes de un poder, que además tienen altos ingresos. 

En este caso, el oficialismo incluyó en el proyecto -previo al dictamen de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, que preside Carlos Heller (Frente de Todos)- la obligación de que todos los empleados de los poderes judiciales y ministerios públicos del país paguen el tributo. 

Hay que recordar que, durante el gobierno de Mauricio Macri (Cambiemos), se sancionó la Ley 27.346, que incorporó al pago de Ganancias a los magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación, de las provincias y del Ministerio Público de la Nación, cuyo nombramiento fuera a partir del 1° de enero de 2017.

De acuerdo con la separata, la exención al pago del impuesto a las Ganancias que beneficiaría a los jueces nombrados antes de ese año representará $ 238 mil millones en 2023, un 0,2% del PBI.

César Litvin, contador tributarista y CEO del Estudio Lisicki, Litvin & Asociados, planteó a Chequeado, previo a que se conociera la incorporación de este nuevo artículo en el proyecto, que “la exención fiscal más polémica es la de los jueces, designados con anterioridad a 2017, que no pagan Ganancias debido a la intangibilidad de sus remuneraciones”. 

La discusión también está presente en el caso de la exención en Ganancias que gozan las asociaciones civiles, mutuales y cooperativas, sobre todo en este último caso a raíz de las entidades financieras cooperativas. Se trata de un beneficio de $ 107 mil millones previsto para 2023, equivalente al 0,1% del PBI. 

Litvin destacó: “Deben revisarse las exenciones impositivas que benefician a cooperativas y mutuales que desarrollan su actividad en el sistema financiero [N. de la R: es decir, bancos] porque, de alguna manera, compiten con las entidades financieras privadas que no tienen este beneficio. Así -dijo-, se produce una competencia desleal”.

El tributarista, además, señaló: “Las fundaciones y/o asociaciones civiles que tienen como objetivo el bien público -en temas de salud, educación y demás- no deberían sufrir la modificación o eliminación de las exenciones tributarias, aunque sí deben ser bien controladas”. 

Por el contrario, el coordinador del Departamento de Economía del Centro Cultural de la Cooperación, Martín Burgos, explicó a Chequeado que “la discusión es sobre los impuestos vinculados a ganancias dado que por definición las cooperativas no tienen ganancias. El Banco Credicoop [N. de la R: presidido por Heller], por ejemplo, tiene la ganancia mínima exigida por el Banco Central según las Normas de Basilea, pero si no fuese por eso no habría ganancias”. 

En este sentido, el especialista destacó: “Las cooperativas de crédito se crearon originalmente en lugares donde los bancos privados no llegaban porque no les interesaba dado que no les redituaba, mientras que otras cooperativas se crearon justamente para evitar dejar que los propios cooperativistas definan adónde orientar sus activos. La interpretación que se hace es que el sistema bancario es un servicio que se le otorga al usuario y que no debería tener ganancias”.

Por su parte, Giordano mencionó que “la mejor regla es que a todo el mundo se le apliquen los mismos impuestos. Si se quiere favorecer por algún motivo a algún sector, la política sectorial debería ser hecha con subsidios explícitos: que el sector beneficiado pague los impuestos que correspondan y luego el Estado le dé un subsidio explícito, a cambio de metas y medición de resultados”.

Las exenciones impositivas son un ítem que se prolonga año a año, incluso en presupuestos que desde 2012 incluyeron metas económicas que fueron incumplidas.