Auditorías a universidades nacionales: quién debe controlarlas y cómo es el proceso

La crítica del gobierno de Javier Milei (La Libertad Avanza) a la falta de control y de auditorías sobre las universidades nacionales se convirtió en un tema de discusión en medio del conflicto por el financiamiento de la educación superior. Con la segunda marcha federal universitaria -que el 2 de octubre registró movilizaciones en la Ciudad de Buenos Aires, en la Plaza de los Dos Congresos y en distintos puntos del país- el debate se intensificó.

¿Hay auditorías en las universidades estatales? ¿Qué organismos tienen a cargo el control administrativo? ¿Qué critica el Gobierno nacional? Las claves en esta nota.

¿Qué dice la Ley de Educación Superior sobre las auditorías?

El artículo 59 bis de la Ley 24.521 establece que “el control administrativo externo” de las universidades estatales “es competencia directa e indelegable de la Auditoría General de la Nación (AGN)”, que “dispondrá de un área específica (…) para llevar a cabo esta tarea”.

La ley no aclara, sin embargo, con qué periodicidad debe hacerse ese control.

Y agrega: “Todas las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal deben generar mecanismos de auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y recursos”.

¿Cuál es la crítica del Gobierno nacional a las universidades?

En un comunicado, el Ministerio de Capital Humano, bajo cuya órbita funciona la Subsecretaría de Políticas Universitarias, señaló: “Es esencial auditar el uso de los fondos públicos. Las universidades, especialmente la Universidad de Buenos Aires (UBA), no han rendido cuentas de manera adecuada. El 89% de los fondos transferidos entre 2015 y 2022 aún no han sido rendidos. Es importante aclarar que la afirmación sobre las supuestas auditorías de la Auditoría General de la Nación (AGN) a las universidades no es correcta”.

Y agregó: “En la actualidad, la AGN tiene 6 informes en proceso, y en los últimos años solo aprobó 3 informes, de los cuales solo 1 está vinculado a la UBA, correspondiente a la Facultad de Psicología, auditada en 2018. Los otros 2 corresponden a períodos auditados en 2017. Por lo tanto, no es cierto que las universidades, particularmente la UBA, tengan más auditorías que otros sectores del Estado”.

¿La AGN audita a las universidades nacionales?

El comunicado del Gobierno nacional señala que en los últimos años sólo se auditó una facultad de la UBA, la de Psicología, en 2018. De la búsqueda de informes en la web de la AGN, al filtrar por la UBA, el último informe publicado es, efectivamente, el de la Facultad de Psicología, publicado en octubre de 2023 sobre el ejercicio 2018. Antes de eso, figuran 5 informes sobre la UBA en la web de AGN.

En abril de 2024, en el marco de la primera marcha universitaria contra el gobierno de Milei, el presidente de la AGN, Juan Manuel Olmos, ex funcionario del gobierno de Alberto Fernández (Frente de Todos), explicó en una entrevista en Radio Mitre que las auditorías que debe realizar cada año la AGN las establece la Comisión Especial Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, integrada por diputados y senadores. Por ejemplo, el Plan de Acción Anual de la AGN para 2024 incluye las auditorías de las universidades de Córdoba, Formosa, Jujuy, La Plata, Salta y el Nordeste.

“La AGN realiza una auditoría de la cuenta de inversión [N. de la R.: la expresión gráfica y numérica de la ejecución de un presupuesto]. Todos los años audita las áreas que tienen ‘entradas’ y ‘salidas’, como la AFIP y la ANSES, y los órganos rectores, como la Contaduría General de la Nación o la deuda externa. Y después hace una muestra de organismos. Esos organismos se deben escoger con un análisis que debe tener en cuenta la materialidad y el riesgo”, explicó a Chequeado Guillermo Schweinheim, director de la Maestría y Especialización en Auditoría Gubernamental de la Universidad de San Martín (UNSAM)

Y agregó: “Los organismos que son auditados cada año deben ser seleccionados por la AGN en el Plan de Acción Anual, que luego debe aprobar la Comisión Mixta del Congreso. No es el Congreso el que elige los organismos, sino el que aprueba la selección hecha por AGN”. 

Las auditorías, además, presentan cierto rezago. Las que realiza este año la AGN sobre Formosa, Salta y el Nordeste auditan el período 2019-2021. El control de este organismo es “ex post”, es decir, posterior al ejercicio analizado, a diferencia de SIGEN, que controla de forma “concomitante”, es decir, con la gestión en curso.

El 9 de octubre la AGN presentó su Programa de Acción Anual 2025 en el que detalle los organismos que auditará. Incluye una auditoría a la Facultad de Medicina de la UBA; auditorías contables y financieras de las universidades de Córdoba, La Plata, Salta, San Juan y del Nordeste; auditorías a compras y contrataciones en las universidades de Salta, La Plata, Cuyo y San Juan; y auditorías a la gestión de “extensión y bienestar estudiantil” en las universidades de Tierra del Fuego, Patagonia San Juan Bosco, Chilecito y Avellaneda.

El gobierno de Milei vetó una norma sancionada por el Congreso, con impulso de la oposición, que actualizaba el presupuesto universitario y los salarios de los docentes. El artículo 7 de esa iniciativa, además, establecía que la AGN, en línea con lo establecido en la Ley de Educación Superior, “realizará las auditorías, y de manera inmediata remitirá al Congreso de la Nación los informes producidos junto con las observaciones formuladas, así como también el plan de seguimiento y control a dichas observaciones”.

¿El Poder Ejecutivo puede auditar a las universidades nacionales?

El Gobierno le endilga a las universidades un presunto rechazo a ser auditadas. El organismo de control interno de la Administración Pública es la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), que depende del Presidente de la Nación y que cuenta con unidades de auditoría interna (UAI) en los distintos organismos de la Administración.

Sin embargo, “la SIGEN no puede realizar auditorías de las universidades nacionales porque así lo estableció una ley aprobada en 2020 (durante la gestión de Fernández), que las exceptuó de ser auditadas ad hoc por los síndicos y funcionarios de la SIGEN”, explicó Schweinheim.

En noviembre de 2022, a consulta de la SIGEN, la Procuración del Tesoro de la Nación, cuyo titular era Carlos Zannini, dictaminó -en línea con esa ley- que no eran aplicables a las universidades los controles de la SIGEN previstos en la Ley de Administración Financiera, ya que resultaría violatorio de la autonomía universitaria.

El artículo 75 de la Constitución atribuye al Congreso la facultad de sancionar leyes que organicen la educación y, entre otras cosas, que “garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”.

Por eso, concluyó que el “control externo” de las universidades “continúa, indudablemente, a cargo de la AGN”. En un reciente comunicado, la SIGEN señaló: “La SIGEN no se retiró de la auditoría de las universidades. Fue impedida de continuar a partir de un dictamen del procurador del Tesoro de la Nación, Dr. Carlos Zannini”. 

No obstante, el dictamen de Zannini señaló que la articulación de acuerdos entre la SIGEN y las universidades, con voluntad expresa de las autoridades universitarias, no resultaría violatorio de la autonomía. En ese sentido, en 2024 la SIGEN firmó convenios con la Universidad de Tres de Febrero y con la Universidad de San Martín para realizar tareas de control interno.

El 15 de octubre de 2024, Rodolfo Barra, sucesor de Zannini en la Procuración del Tesoro, revirtió el criterio establecido por su antecesor y dictaminó que sí es aplicable a las universidades nacionales el sistema de control interno que establece la Ley de Administración Financiera.

Ante este cambio de criterio, la UBA publicó el 25 de octubre un comunicado en el que señaló que la SIGEN “depende directamente del Presidente y la Constitución sólo le otorga funciones de control interno del Poder Ejecutivo”. Agrega que “las Universidades son autónomas y no dependen del Poder Ejecutivo”, por lo tanto, “la SIGEN no tiene competencias para controlarlas”. Y concluye: “Esta no es una opinión de la Universidad: es la letra de la ley”.

La UBA, además, informó que solicitó a la AGN que la vuelva a incluir en el Plan de Auditoría 2025, para que vuelva a ser auditada, y que realizará una convocatoria nacional e internacional para que “profesionales independientes realicen una auditoría especial sobre el sistema de control interno de la universidad”. Por último, anunció que recurrirá a la Justicia para que defina “quién debe ejercer el control interno” de las universidades.

Las auditorías propia de las universidades nacionales

Como se mencionó más arriba, la Ley de Educación Superior establece que “todas las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal deben generar mecanismos de auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y recursos”.

Al interior de las universidades existen unidades de control interno. Por ejemplo, en la UBA funciona la Auditoría General de la Universidad de Buenos Aires (AGUBA), que elabora y publica informes de auditoría de cada una de las facultades que integran la universidad.

En este link están disponibles las auditorías internas realizadas en 2023 sobre el ejercicio 2022 del rectorado, las facultades, los colegios que dependen de la UBA y los hospitales universitarios.

El auditor general es designado por el Consejo Superior de la UBA, que está integrado por el rector, los decanos de las facultades y representantes de los claustros de profesores graduados y estudiantes. Los auditores adjuntos son nombrados por el rector. De acuerdo con el último informe de Planeamiento, la AGUBA cuenta con una dotación de 26 personas, entre auditores, directores, supervisores y secretarios.

“Las universidades tienen sus propias unidades de auditoría interna, pero -en lugar de ser designadas por la SIGEN- los auditores internos son designados por el Rector o el Consejo Superior de cada universidad, aunque sus auditores utilizan las normas de control interno de la SIGEN”, concluyó Schweinheim.