Llach: “El porcentaje invertido [en 2010 en Educación, Ciencia y Tecnología] es casi idéntico al del período 1999-2001”

Luego de la publicación de una nueva base de cálculo del Producto Bruto Interno (PBI), dispuesta por el propio INDEC, varios actores del discurso público hicieron foco en el hecho de que al tomar esta medición el Gobierno nacional no había cumplido con la Ley de Financiamiento Educativo (LFE), que establecía que al cabo de cinco años se debía destinar el 6% del producto a este sector de acuerdo con un objetivo establecido por la UNESCO.

Uno de ellos fue Juan José Llach, ex ministro de Educación durante la presidencia de Fernando De la Rúa, quien afirmó en una columna que “la nueva verdad es que sólo se llegó al 4,94% del PBI” en 2010 y “quizás lo más sorprendente sea enterarse de que el porcentaje invertido es casi idéntico al del período 1999-2001”.

La afirmación de Llach respecto de la comparación de la inversión educativa durante el gobierno de La Alianza y 2010 es verdadera, pero omite ciertos aspectos del asunto que vale la pena mencionar.

1. En 2010, el porcentaje del PBI destinado a las áreas de Educación, Ciencia y Tecnología fue de 4,95%, si se utiliza la nueva medición del producto publicada por el INDEC este mes y que utiliza 2004 como año base.

La lectura de los datos de la inversión consolidada como porcentaje del PBI de la Nación y las provincias permite observar que en 1999 se destinó a Educación el 4,80%; en 2000 el 4,84%; y en 2001 el 5,05 por ciento. Es decir que el promedio de ese trienio fue de 4,89 por ciento.

“Dado que el porcentaje de 2010 es 4,94 puede corroborarse que es ‘casi idéntico’, como dice la nota, en tanto la diferencia es de 0,04 puntos porcentuales”, respondió a Chequeado Llach, quien ejerció el cargo de ministro de Educación entre diciembre de 1999 y septiembre de 2000.

2. Por otra parte, como se mencionó más arriba, la LFE sancionada en 2005 estableció metas progresivas para el aumento de los recursos destinados al área, que tenían que alcanzar el 6% del PBI en 2010.

Durante ese período, según los datos oficiales disponibles, la inversión aumentó considerablemente e, incluso, continuó en alza entre 2011 y 2012 (para estos dos últimos años, sin datos de la inversión consolidada en Ciencia y Tecnología), aunque en relación al nuevo PBI no se destinó el 6 por ciento.

No está claro, sin embargo, qué medición de PBI (la que toma como año base 1993 o la nueva de 2004) se debe considerar a la hora de afirmar si se cumplieron o no las metas de la ley.

El ex ministro de Educación de la Ciudad Mariano Narodowski publicó junto con Mauro Moschetti, investigador de la Universidad de San Andrés, un estudio donde utiliza la nueva medición y concluye que “a partir de la nueva base de cálculo dispuesta por el propio INDEC en mayo de 2014, se constata lo que antes apenas se intuía: para la serie 2005-2012, en Educación nunca se llega a alcanzar el 6% del PBI”.

A una conclusión similar arribó Sebastián Waisgrais, especialista en Monitoreo y Evaluación de UNICEF Argentina: “Efectivamente se invirtió más en Educación, pero desde el punto de vista económico la LFE establecía la meta del 6% del PBI y el cálculo realizado con la nueva base muestra que efectivamente el porcentaje es significativamente menor”.

Para Axel Rivas, investigador principal del Programa de Educación del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), en cambio, “no se puede decir que se incumplió la LFE hacia atrás, porque la ley fue sancionada con la base del PBI vigente que era el de 1993”. Si a partir de ahora no destinamos el 6%, agregó, “sí vamos a empezar a incumplir formalmente la LFE que sigue vigente”.

Rivas destacó “la gravedad institucional de la falencia de estadísticas serias”, responsabilidad del Estado nacional y el instituto oficial, aunque “esto no puede hacernos caer en el discurso de Educación a foja cero, porque efectivamente el gasto en Educación aumentó enormemente y en todos los sentidos, incluyendo la relación con el PBI”.    

3. Otra forma de abordar el cumplimiento o no de la LFE es considerar el incremento que implicaba la norma, más allá del número en torno al PBI.

Así, si se tiene en cuenta que en 2005, año en que se votó la ley, la inversión en Educación era del 4,6% del producto, la meta del 6% representaba un incremento del 30,8% para los fondos del sector. Con los datos en torno al nuevo PBI, se pasó de un 3,77 al 4,95% citado por Llach, el mismo aumento previsto en los objetivos de la LFE (ver datos).

4. Por último, el objetivo de que todos los países consigan destinar el 6% de su producto al área de Educación surge de las metas que señala la UNESCO.

Waisgrais observó al respecto que es una proporción que fue tomada sobre la base de la experiencia internacional y de expertos en la materia, pero advirtió que “hay que tener en cuenta la riqueza relativa de los países, su distribución territorial y la densidad poblacional”, entre otras cuestiones, y habría que agregar al análisis temas como la efectividad de la inversión, o su impacto en los sectores vulnerables.

“La meta en sí es bastante limitada a la hora de analizar el gasto en Educación -puntualizó Paula Razquin, Ph.D. en Educación de la Universidad de Stanford, y profesora de la Universidad de San Andrés-. Para analizar el grado de avances de un sistema educativo es importante contar con datos más finos, mínimamente con el gasto por alumno”.

En ese sentido, desde 2003 “la inversión educativa vuelve a crecer con mucha fuerza, superando ya en 2007 todos los picos históricos, tanto en el gasto educativo real, como en la inversión por alumno y en la relación con el PBI”, señaló Rivas en su libro Radiografía de la educación argentina.

“Estas discusiones podrían ser mucho más ricas si se dispusiera de datos actualizados sobre qué implica la inversión educativa en comparación con otros sectores sociales. Lamentablemente, los datos del gasto público consolidado están publicados sólo hasta el año 2009”, precisó Waisgrais.

Chequeado consultó al Ministerio de Educación de la Nación sobre el tema, y hasta la publicación de esta nota no obtuvo respuesta.

Actualización 23/05/14: luego de la publicación de la nota, el subsecretario de Coordinación Administrativa del Ministerio de Educación de la Nación, Daniel Iglesias, le respondió a Chequeado por las consultas realizadas:

“La Ley de Financiamiento Educativo tuvo origen en la necesidad de incrementar la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología y para cumplir tal objetivo se formularon metas de inversión definidas como porcentaje del PBI, asegurando que esa inversión creciera en porcentaje tal que mejorara los recursos disponibles.

El espíritu de la Ley de Financiamiento Educativo fue incrementar los recursos  destinados al sector Educación y aplicar el incremento de estos recursos prioritariamente al logro de los objetivos que se detallan en el artículo 2° de la misma [N. de R.: incluir en el nivel inicial al 100% de la población de 5 años de edad, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos; garantizar un mínimo de 10 años de escolaridad obligatoria; erradicar el analfabetismo, entre otros].

Para tal fin se definió que la participación de los recursos en Educación con respecto al PBI anterior se incrementarían en un 30.8% -tomando como año base el 2005-. Ese incremento se vio superado en los presupuestos 2006-2010 alcanzando un 35,5% – si se considera la base de cálculo 1993 del PBI, que durante todos esos años era la base existente para la aplicación de la fórmula definida en la Ley.

Si la actualización de la base de cálculo del PIB nos hace preguntar si el aumento de la inversión efectuada durante el período que marca la LFE cumple con las expectativas, basta observar que ese crecimiento fue del 31,4 por ciento. Por lo tanto, aún considerando la nueva base de cálculo el crecimiento en la inversión que se consideró necesaria para el sector, se vio satisfecha con la inversión realizada en ese período.

Como consecuencia de la implementación de la Ley de Financiamiento Educativo, el sector tuvo mayores recursos que permitieron avanzar sobre los objetivos prioritarios fijados por la Ley. Hacia el futuro seguirán creciendo, como se ha verificado en todo el período, porque la Ley de Educación Nacional en su artículo 9° confirma la vigencia de la inversión en educación atada a la riqueza del país”.

Respuesta de Juan José Llach recibida el 25/05/2014

Me interesa que conozca mis comentarios dado que valoro mucho la tarea de Chequeado pero creo también que hay cosas por mejorar.

1. Por “chequear” yo entiendo que haya derecho a réplica, de lo contrario no tiene destinatario y no cumple su función. Desconozco si esto es admitido en Chequeado, en la página no lo vi.

2. Respecto del punto 2011 y 2012 sigue en pie mi comentario a lo que ustedes me objetaron: no hice referencia a esos años porque no están publicados los datos oficiales, como vos mismo lo decís, y no porque quisiera ocultar esa realidad, como implícitamente surge de la objeción de ustedes. Además de faltar Ciencia y Tecnología no se ha consolidado el gasto y puede haber novedades a la hora de publicarse el mismo, como ha ocurrido otras veces, por parte del Ministerio de Economía.  

3. No es metodológicamente cierto lo que vos decís de que “la comparación con años previos puede variar de acuerdo al criterio que uno tome, que es arbitrario”. Hay cosas que no son correctas en una serie de tiempo, por ejemplo comparar un pico (fines de la década pasada o comienzos de la actual) con un valle (el período inmediatamente anterior, que arrastraba las secuelas de la crisis de 2001-02). Fue por eso que yo omití esa comparación.

Saliendo un poco de la polémica cabe observar que de acuerdo al clima “fundacional” imperante se dio igual sentido a la LFE y a otras iniciativas oficiales. Personalmente no sólo la apoyé sino que colaboré con [Daniel] Filmus asesorándolo honorariamente acerca de cómo convenía poner las garantías de la coparticipación federal y otro temas.

Pues bien: no hubo nada fundacional en el tema que estamos hablando, que es el de los números (también se incumplieron muchas de las otras metas).  Desde el inicio de la serie en 1980 y tomando promedios trienales la inversión en Educación casi se duplicó: 2,63% en 1980-82 y 5,23 en 2009-2011. Dado que son 29 años tomé 3 períodos de 7 años y me estiro a 8 en el último para redondear el 29 (tomando 7 daría mucho más bajo). Resulta así que entre 1980 y 2003 la inversión en educación aumentó 0,086% del PBI por año. Si esa tendencia se hubiera continuado hasta 2009-11 la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología habría sido de 5,12% del PBI. En la realidad, LFE mediante, llegó a un 5,23%, o sea que todo lo que añadió la LFE fue un 0,11% del PBI.

Es por eso que creo que puede hablarse con honestidad de que el espíritu de la ley no fue cumplido: no sólo no se llegó al 6%, según sabemos ahora, sino que el esfuerzo adicional fue básicamente el mismo que se venía haciendo desde hacía treinta años.