Superpoderes: una verdad a medias

“El Gobierno debe restituir el funcionamiento institucional correcto, que claramente establece que es el Congreso el que fija el presupuesto y es el Poder Ejecutivo el que lo ejecuta”. (Elisa Carrió, el 24 de junio)

El proyecto de ley que apoya Elisa Carrió, aprobado el 23 de junio en la Cámara de Diputados, busca devolver al Congreso el control sobre la definición del presupuesto, y a la vez restringir los “superpoderes” de los que goza el Ejecutivo a partir de la ley 26.124.

Según la Constitución Nacional, corresponde al Ejecutivo, a través del jefe de Gabinete de Ministros, elaborar el presupuesto, que luego es fijado –aprobado o modificado- por el Congreso. Sin embargo, la Ley 26.124 establece un camino para saltear este mecanismo. En concreto, otorga al jefe de Gabinete de Ministros la posibilidad de reasignar partidas del presupuesto tras la aprobación parlamentaria e, incluso aprobar nuevos gastos sin dar cuenta de su financiamiento. Estas atribuciones se conocen como “superpoderes” y funcionan desde 1997, cuando el entonces presidente Carlos Menem logró su sanción con el pretexto de dar mayor poder al Ejecutivo para capear mejor una de las tantas crisis económicas. Hasta 2006, los superpoderes se renovaban año a año. Pero entonces, el oficialismo logró aprobar una norma para que los superpoderes rijan de manera permanente.

El proyecto presentado por la oposición, que aún no ha sido votado por el Senado y busca con terminar con los superpoderes, también busca legislar sobre otro punto clave: el control de los recursos excedentes que se generan durante el año. Desde 2004, la estimación de crecimiento del presupuesto, presentado por el Ejecutivo, ha resultado menor, al final del ejercicio, que el crecimiento real observado durante el año. Esto deja recursos excedentes que el Ejecutivo puede luego asignar a discreción mediante decretos de necesidad y urgencia (DNU), en lo que para muchos se trata de una maniobra adrede del Ejecutivo. Como sea, la ley es poco clara –o, por lo menos, no hay una interpretación definitiva- sobre este mecanismo. Estos excedentes llegaron a representar, en 2007, el 16% del presupuesto. El siguiente esquema muestra la diferencia entre el crecimiento del PBI esperado y el registrado según cifras oficiales. Se aprecia que desde 2004, el crecimiento esperado se repite sistemáticamente.

Crecimiento PBI estimado en el presupuesto V. Crecimiento observado (en %)
	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Presupuestado	-4.9	3	4	4	4	4	4	4
Observado	-10.9	8.8	9	9.2	8.5	8.7	6.8	0.9

De avanzar el proyecto de la oposición, el Gobierno estará obligado a presentar los “excedentes de recaudación no previstos en el presupuesto anual” ante el Congreso para su asignación.

El llamado de Carrió a “restituir el funcionamiento institucional” se fundamenta en la Constitución Nacional, que en su artículo 75, otorga al Congreso la facultad de “fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional”. Sin embargo, por distintas razones, el Congreso no ha cumplido está función, más que durante un breve período a mediados de los años 90 y está claro que, más allá del sustento legal, la oposición está buscando cercenar la posibilidad del Ejecutivo de utilizar fondos a discreción.

En los debates en Diputados, el oficialismo se defendió diciendo que la facultad que brindan los superpoderes fue utilizada por gobiernos anteriores, y que jamás el Ejecutivo reasignó partidas por un monto mayor al 5% del presupuesto, lo que demostraría –según la propia apreciación de la bancada gobernante- un manejo “responsable”.

Más contundente aún, la diputada oficialista Diana Conti sostiene que “los tiempos parlamentarios son distintos a los de la gestión ejecutiva. No tener [superpoderes] dificulta una buena administración”. La legisladora advierte que eliminar la capacidad del jefe de Gabinete de Ministros para reasignar fondos entre partidas complicaría la gestión del Ejecutivo. Lo que propone el Gobierno es un límite a los “superpoderes”, estableciendo como tope la posibilidad para reasignar un 5% del presupuesto. Esto fue lo que presentó el Ejecutivo en una ley aprobada por la cámara de senadores en agosto de 2009. Sin embargo, algunos especialistas no están de acuerdo e, incluso, plantean que esta facultad puede ser nociva.

Delia Ferreiro, presidenta de la ONG Poder Ciudadano, presentó en 2008 un proyecto para derogar los superpoderes. Para ella, el fin de los superpoderes no implica una pérdida de gobernabilidad. “La gobernabilidad no es sinónimo de poder hegemónico, sino de ejercicio del poder dentro de los límites establecidos por la Constitución”, explicó.

En cambio, Marco Novaro, director del Centro de investigaciones políticas (CIPOL), es menos tajante. Para él, es razonable que el Ejecutivo cuente con un margen de reasignación en caso de imprevistos. El problema es que el Ejecutivo tenga la capacidad de reasignar partidas presupuestarias durante todo un año y sin limitaciones, transformando los superpoderes en “una herramienta de amenaza contra los gobernadores, a los que en cualquier momento puede dejar sin fondos para un programa, por ejemplo”. Para Novaro, “aunque el Gobierno no use en la práctica los superpoderes en todo su potencial, el simple hecho de tenerlos convierte esa facultad en una espada de Damocles”. Para él, la mejor solución sería, entonces, “que el Ejecutivo mantenga un margen de flexibilidad, pero acotado.” De todas maneras, el problema central para Novaro no reside en las facultades del jefe de Gabinete de Ministros, sino en los fondos no incluidos en el presupuesto, y agregados después a través de DNU por la Presidenta: “Lo más grave son las ampliaciones, que en la práctica permiten que el presidente maneje a discreción un alto porcentaje del presupuesto.”

Desde un punto de vista legal, la capacidad del Ejecutivo de modificar el presupuesto va contra la división de poderes establecida en la Constitución. Gregorio Badeni, abogado constitucionalista explica: “la Constitución establece que el Ejecutivo tiene que aplicar el presupuesto. Pero la capacidad de determinar las partidas de gastos es privativa del Congreso”. Para Badeni, los argumentos presentados por el gobierno en favor de los superpoderes son políticos y no tienen asidero legal.  

Sin embargo, un aspecto interesante es la actitud de la Corte Suprema, que nunca se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los superpoderes. En una denuncia presentada por la ONG Asociación por los Derechos Civiles, la Corte rechazó la demanda por considerar que el querellante no era un actor válido en el caso, sin emitir un juicio sobre el fondo de la cuestión.